La Cour de justice de l’Union européenne, réunie en Grande chambre, a rendu le 15 janvier 2014 une décision fondamentale concernant l’exécution des sanctions pécuniaires. Cette affaire, portant la référence C-292/11 P, traite de la capacité d’une institution à évaluer la conformité d’une nouvelle législation nationale lors du recouvrement d’une astreinte. Un État membre avait été condamné en 2004 pour ne pas avoir abrogé un décret-loi subordonnant l’indemnisation des personnes lésées par des violations des marchés publics. Une seconde décision de 2008 avait imposé le paiement d’une astreinte journalière jusqu’à l’exécution complète de cet arrêt initial par les autorités nationales concernées. L’État membre a ensuite adopté une loi nouvelle abrogeant le texte litigieux peu après le prononcé de cette condamnation aux sanctions pécuniaires. L’institution a toutefois estimé que cette nouvelle législation ne constituait pas une exécution adéquate et a réclamé le paiement des sommes dues. Contestant cette demande, l’État membre a saisi la juridiction de première instance pour obtenir l’annulation de la décision de recouvrement de l’astreinte. Le Tribunal de l’Union européenne, par un arrêt du 29 mars 2011, affaire T-33/09, a fait droit à cette demande en annulant l’acte de l’institution. Cette dernière a formé un pourvoi devant la Cour de justice pour contester l’interprétation restrictive des compétences de contrôle reconnues aux organes exécutifs. La question posée est de savoir si l’institution peut unilatéralement juger de la conformité d’une loi nouvelle substituant un texte condamné par la Cour. La haute juridiction rejette le pourvoi et confirme que l’appréciation d’un régime juridique distinct relève de sa compétence exclusive dans une procédure spécifique. L’analyse du sens de cette décision permet de comprendre les limites du pouvoir d’exécution avant d’en apprécier la valeur constitutionnelle pour l’ordre juridique commun.
I. La délimitation stricte du pouvoir d’exécution de l’institution
A. Le cadre restreint de la procédure d’astreinte
La Cour rappelle que la procédure d’exécution prévue par les traités possède un objet bien plus circonscrit que le recours classique en manquement. Cette voie d’exécution vise uniquement à inciter un État membre défaillant à exécuter un arrêt préalable constatant une violation du droit de l’Union. Selon la juridiction, « ne peuvent être traités dans le cadre d’une telle procédure que les manquements que la Cour a considérés comme fondés ». La vérification des mesures adoptées doit donc se limiter strictement au périmètre du manquement initialement délimité par les juges lors de la condamnation. Dans cette affaire, le manquement constaté tenait précisément à l’absence d’abrogation d’un décret-loi spécifique limitant l’octroi de dommages-intérêts aux victimes lésées. Dès lors que ce texte a été abrogé par une législation postérieure, le cadre défini par l’arrêt de manquement initial se trouve matériellement épuisé. L’institution ne peut dès lors pas étendre ses pouvoirs de recouvrement au-delà de la disparition formelle de la disposition législative expressément visée auparavant. Cette interprétation garantit que l’astreinte ne devienne pas un instrument de pression utilisé en dehors du cadre strictement défini par l’autorité judiciaire.
B. L’interdiction d’une évaluation unilatérale des nouvelles normes
Le litige portait sur le point de savoir si la nouvelle loi assurait une transposition correcte des directives européennes en matière de recours. L’institution prétendait que l’appréciation du contenu d’une législation nouvelle relevait de sa compétence dans le cadre de l’exécution du budget de l’Union. La Cour rejette cette vision extensive en affirmant que ce pouvoir d’appréciation ne saurait porter atteinte à sa propre compétence exclusive pour statuer. Elle précise que « la détermination des droits et des obligations des États membres ainsi que le jugement de leur comportement ne peuvent résulter que d’un arrêt ». L’institution ne peut donc pas trancher elle-même un différend relatif à l’aptitude d’une réglementation nouvelle n’ayant pas été examinée auparavant par la Cour. L’adoption d’un régime de responsabilité distinct crée une situation juridique nouvelle qui échappe par nature au périmètre de la chose précédemment jugée. En l’espèce, la loi nationale avait introduit des modifications substantielles que l’institution n’était pas habilitée à censurer directement par le biais d’une astreinte. Ce raisonnement protège l’architecture institutionnelle en interdisant toute confusion entre les phases de constatation du manquement et celles relatives à son exécution financière.
II. La préservation de la compétence exclusive de la Cour et des garanties étatiques
A. Le respect du monopole judiciaire de constatation du manquement
La valeur de cette solution réside dans la réaffirmation d’un principe de séparation des pouvoirs au sein du système juridique de l’Union européenne. Les traités confient directement et expressément à l’autorité judiciaire la mission de juger si un État a méconnu ses obligations de droit positif. Autoriser l’organe exécutif à évaluer seul la conformité d’une norme nouvelle reviendrait à lui accorder une fonction juridictionnelle qu’il ne possède pas. La Cour souligne que l’analyse opérée par une institution sur une réglementation non examinée conduirait inévitablement à empiéter sur son domaine réservé. Cette compétence exclusive constitue une garantie de neutralité et d’expertise indispensable pour maintenir l’équilibre entre les institutions communes et les souverainetés nationales. En censurant la décision de recouvrement, les juges rappellent que le calcul d’une sanction pécuniaire ne peut reposer sur une interprétation subjective. La certitude du droit impose que chaque manquement nouveau fasse l’objet d’un débat contradictoire complet devant la juridiction suprême de l’Union européenne. Cette décision renforce ainsi la légitimité des sanctions en les liant exclusivement à une vérité juridique établie de manière définitive par un juge.
B. La protection des droits procéduraux de la défense
La portée de cet arrêt se mesure enfin à l’aune des garanties procédurales offertes aux États membres lors des procédures d’infraction. La Cour affirme que reconnaître une large marge d’appréciation à l’institution conduirait à violer les droits fondamentaux de la défense des entités étatiques. La phase précontentieuse du recours en manquement a pour objectif de permettre à l’État de se conformer à ses obligations ou de se défendre. En l’absence d’une nouvelle procédure, l’État membre se verrait privé de l’occasion de justifier la conformité de sa nouvelle législation devant ses pairs. L’institution doit donc engager une nouvelle action si elle estime que le texte substitué ne respecte toujours pas les exigences du droit commun. Cette exigence procédurale prévient tout risque d’automatisme punitif et garantit un examen rigoureux des évolutions législatives réalisées par les autorités de chaque nation. Le recours à l’astreinte doit rester un moyen de pression exceptionnel dont l’usage est strictement encadré par le respect du contradictoire. Par cette décision, la Cour sécurise le dialogue entre les ordres juridiques tout en assurant une protection efficace des prérogatives législatives des États.
