La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt du 15 juillet 2021, précise les limites de l’intervention des opérateurs économiques dans les procédures d’autorisation. Cette décision s’inscrit dans le cadre de la directive relative aux services dans le marché intérieur concernant la régulation de l’aménagement commercial sur le territoire. Plusieurs requérants ont contesté devant la juridiction administrative la légalité d’un décret national fixant la composition des commissions départementales chargées de statuer sur les projets d’implantation. Ils soutenaient que la présence de personnalités représentant le tissu économique local méconnaissait l’interdiction de toute intervention de concurrents dans l’octroi des autorisations de service. Saisie d’un recours pour excès de pouvoir, la juridiction de renvoi a interrogé la Cour sur la compatibilité de ces dispositions avec le droit de l’Union. Le problème juridique repose sur la participation de représentants d’intérêts économiques à une instance collégiale rendant un avis sans toutefois disposer du droit de vote. La Cour juge que l’interdiction posée par la directive s’oppose à une telle réglementation dès lors que des concurrents participent à la désignation de ces personnalités. Cette solution conduit à analyser l’étendue de l’interdiction de l’intervention des tiers au processus (I) avant d’envisager la rigueur du régime des exigences prohibées (II).
I. L’affirmation d’une interdiction large de l’intervention des concurrents
A. L’inclusion des interventions indirectes dans le processus décisionnel
La Cour souligne que l’interdiction d’intervention des opérateurs concurrents est formulée de manière large afin de garantir une totale neutralité des procédures d’autorisation. L’article 14 de la directive services proscrit toute immixtion, même au sein d’organes consultatifs, dans l’adoption des décisions des autorités compétentes par des tiers intéressés. La décision précise ainsi que l’interdiction « est susceptible de comprendre toute intervention, en dehors des ordres et des associations professionnelles, aussi bien directe qu’indirecte ». L’absence de droit de vote accordé aux personnalités qualifiées ne suffit pas à écarter l’application de cette règle protectrice du droit européen. L’influence sur le processus décisionnel demeure réelle puisque ces intervenants présentent la situation du tissu économique et l’impact du projet sur la zone géographique concernée. Une telle présentation est qualifiée d’intervention par le juge de l’Union car elle participe activement à la formation de l’opinion finale de l’instance administrative. La protection de la liberté d’établissement impose d’écarter toute personne dont la présence pourrait gêner ou rendre moins attrayant l’exercice de ce droit fondamental.
B. L’assimilation des personnalités qualifiées à des représentants d’opérateurs concurrents
La qualification d’opérateurs concurrents s’étend aux personnalités désignées par des organismes consulaires lorsque ces derniers agissent au nom d’intérêts sectoriels spécifiques sur le marché. La Cour considère que ces représentants incarnent l’expression des intérêts des concurrents actuels ou potentiels du demandeur d’autorisation pour l’exploitation de son activité commerciale. L’arrêt énonce que « des personnalités qualifiées représentant le tissu économique de la zone de chalandise pertinente pourraient incarner l’expression des intérêts des concurrents ». Le risque de partialité existe dès que les opérateurs déjà installés sur le territoire participent, même indirectement, au choix de ces membres experts de la commission. L’objectif est d’éviter que des concurrents n’obtiennent des informations stratégiques ou n’encouragent l’adoption de restrictions excessives au nom de la protection du commerce local. La procédure de désignation des membres de la commission constitue donc le critère déterminant pour identifier une violation caractérisée des prescriptions de la directive services. Cette interprétation extensive du champ des opérateurs concurrents renforce la portée de l’interdiction tout en limitant les marges de manœuvre des autorités nationales.
II. L’impossibilité de justifier une restriction au marché intérieur
A. Le caractère inconditionnel des exigences interdites par la directive services
Le juge européen réaffirme la spécificité des exigences listées à l’article 14 par rapport aux autres dispositions plus souples de la directive relative aux services. Contrairement aux exigences simplement soumises à évaluation, les mesures interdites ne peuvent faire l’objet d’aucune justification par une raison impérieuse d’intérêt général ou public. La Cour rappelle fermement qu’admettre une justification au titre du droit primaire « reviendrait à priver cette disposition de tout effet utile en remettant en cause l’harmonisation ciblée ». Le législateur européen a opéré un choix politique clair en proscrivant définitivement certaines pratiques administratives jugées incompatibles avec le bon fonctionnement du marché intérieur. Aucune considération d’aménagement du territoire ou de protection de l’environnement ne peut être invoquée pour maintenir l’intervention de concurrents dans l’octroi d’autorisations individuelles. Cette rigueur juridique assure une sécurité maximale pour les opérateurs économiques souhaitant s’établir dans un autre État membre sans subir de fortes pressions locales. La solution retenue confirme ainsi la primauté absolue du droit de l’Union sur les traditions administratives nationales organisant la représentation des intérêts professionnels.
B. La préservation de l’effet utile de l’harmonisation européenne
L’arrêt s’inscrit dans une volonté de créer un cadre juridique uniforme pour garantir la libre circulation des services entre tous les États membres de l’Union. La suppression des interventions indirectes des concurrents participe à la réduction des barrières administratives qui segmentent encore trop souvent les différents marchés nationaux du commerce. La décision souligne que ces concurrents pourraient « essayer de retarder l’adoption des décisions nécessaires » ou fausser la concurrence par une présence indue au cœur de l’administration. Cette protection rigoureuse de l’effet utile de la directive interdit aux juridictions nationales de tolérer des aménagements qui videraient la norme européenne de sa substance. La conformité de la réglementation nationale dépend désormais de la vérification par le juge interne des modalités concrètes de désignation des représentants du tissu économique. La Cour de justice impose une vigilance accrue sur la structure des organes administratifs afin de prévenir tout conflit d’intérêts latent entre les différents acteurs. Le respect de cette neutralité organique est le garant d’une concurrence saine et d’une intégration économique réussie au sein de l’espace européen commun.
