La Cour de justice de l’Union européenne, siégeant en grande chambre, a rendu le 15 juillet 2021 un arrêt fondamental concernant la libre circulation des citoyens. Un ressortissant italien s’était établi en Lettonie pour rejoindre sa famille mais s’était vu refuser l’accès au système public d’assurance maladie obligatoire. Ce citoyen ne travaillait pas sur le territoire letton et les autorités nationales estimaient qu’il ne relevait d’aucune catégorie légale bénéficiant de soins gratuits. Le tribunal administratif de district de Lettonie a d’abord rejeté son recours, décision confirmée par la Cour administrative régionale le 5 janvier 2018. Les juges du fond considéraient que la différence de traitement entre les nationaux inactifs et les citoyens européens inactifs était justifiée par la protection des finances publiques. La Cour suprême de Lettonie a alors saisi la juridiction européenne afin de clarifier l’articulation entre le droit de séjour et la sécurité sociale. La question posée visait à déterminer si un État peut exclure un citoyen européen inactif de son système de santé public financé par l’impôt. La Cour répond qu’un tel État ne peut pas prononcer une exclusion systématique mais peut subordonner l’affiliation au paiement d’une contribution financière proportionnée. Le raisonnement s’articule d’abord autour de la qualification de la prestation avant d’envisager les conditions budgétaires de son accès effectif.
I. La consécration d’un droit à l’affiliation fondé sur la coordination européenne
Cette reconnaissance repose sur l’analyse de la nature de la prestation et sur l’application impérative de la loi de l’État de résidence.
A. L’interprétation extensive de la notion de prestations de maladie
La Cour juge que les prestations en cause « satisfont à la première condition pour être considérées comme des prestations de sécurité sociale ». Elles sont en effet garanties à toute personne résidant en Lettonie relevant d’une catégorie définie de manière objective par la loi. Ces prestations se rapportent au « risque découlant d’une maladie » et ont pour but essentiel la guérison du malade en procurant les soins nécessaires. La nature de la prestation dépend uniquement de ses finalités et de ses conditions d’octroi, indépendamment de toute qualification retenue par la législation nationale. Ainsi, les soins publics constituent des « prestations de maladie », au sens de l’article 3, paragraphe 1, sous a), du règlement n o 883/2004.
B. La force obligatoire de la règle de conflit désignant l’État de résidence
Le règlement n o 883/2004 énonce une règle de conflit impérative visant à déterminer la législation nationale unique applicable à un citoyen européen. Les personnes économiquement inactives « relèvent, en principe, de la législation de l’État membre de leur résidence » en vertu de l’article 11 de ce texte. La Cour affirme qu’un État membre ne saurait refuser d’affilier à son système d’assurance maladie un citoyen relevant de sa propre législation. Le droit européen « s’oppose à une législation nationale excluant du droit d’être affilié au système public d’assurance maladie » les ressortissants inactifs d’autres États. Cette obligation d’affiliation garantit l’effectivité de la protection sociale mais doit être conciliée avec les conditions encadrant le droit de séjour des inactifs.
II. L’aménagement du droit à l’affiliation par les contraintes du séjour
L’encadrement du droit à l’affiliation s’appuie sur la sauvegarde des finances publiques et sur la recherche d’une contribution financière proportionnée.
A. La préservation de l’équilibre financier face à la charge déraisonnable
La directive 2004/38 permet aux États d’exiger des citoyens inactifs qu’ils disposent d’une assurance maladie complète pour ne pas devenir une charge financière excessive. Le séjour légal sur le territoire d’accueil est subordonné au respect de cette condition pour toute durée comprise entre trois mois et cinq ans. La Cour souligne que l’obligation d’accorder une affiliation gratuite priverait de tout effet utile les exigences de ressources et de couverture médicale complète. La protection des finances publiques constitue un objectif légitime justifiant que l’accès au système de sécurité sociale soit encadré pour les citoyens non actifs. Cette distinction prévient l’épuisement des ressources nationales tout en respectant le principe de non-discrimination au regard de la situation particulière des migrants.
B. L’admission d’une affiliation onéreuse respectant le principe de proportionnalité
Si l’affiliation est obligatoire, l’État membre d’accueil « peut prévoir que l’accès à ce système ne soit pas gratuit » pour préserver ses équilibres budgétaires. Les autorités nationales peuvent exiger le paiement d’une contribution au système public d’assurance maladie ou le maintien d’une couverture privée complémentaire remboursant les frais. Toutefois, l’État doit veiller à ce que les conditions imposées ne rendent pas excessivement difficile l’exercice du droit de circuler et de séjourner. Le respect du principe de proportionnalité demeure essentiel pour garantir une juste balance entre les intérêts financiers de l’État et les droits individuels. Cette solution permet une intégration sociale progressive des citoyens européens sans compromettre la viabilité des systèmes de protection sociale nationaux.
