La Cour de justice de l’Union européenne, siégeant à Luxembourg, précise les contours du droit au séjour par un arrêt du 15 novembre 2011. Plusieurs demandeurs, membres de la famille de nationaux d’un État membre, sollicitaient des titres de séjour afin de préserver leur unité familiale. Ces citoyens n’avaient jamais exercé leur liberté de circulation et résidaient de manière permanente dans leur propre pays d’origine et de nationalité.
Les autorités administratives compétentes rejetèrent ces demandes en invoquant des entrées irrégulières sur le territoire ou l’absence de moyens de subsistance suffisants. Saisi en cassation, le Verwaltungsgerichtshof confronte la thèse ministérielle excluant tout droit européen à l’argumentation des requérants invoquant l’effectivité de la citoyenneté. Le juge doit déterminer si le droit de l’Union s’oppose au refus de séjour lorsque le citoyen n’a pas exercé sa liberté de circulation.
La Cour conclut que le droit de l’Union ne s’oppose pas au refus de séjour, sauf en cas de privation de jouissance effective. L’étude suivante analyse la portée restrictive de la citoyenneté européenne avant d’aborder la protection des droits fondamentaux et les régimes conventionnels.
I. L’exigence d’une atteinte à l’effectivité de la citoyenneté européenne
A. L’inapplicabilité du droit dérivé aux situations purement internes
Le juge européen examine en premier lieu la pertinence du droit dérivé relatif au regroupement familial et au droit de séjour des citoyens. Il observe que la directive 2003/86 ne s’applique pas aux membres de la famille d’un citoyen possédant la nationalité d’un État membre. De même, la directive 2004/38 ne bénéficie qu’aux citoyens se rendant dans un État membre autre que celui dont ils ont la nationalité. La Cour affirme qu’un « citoyen de l’Union, qui n’a jamais fait usage de son droit de libre circulation, ne relève pas de la notion de bénéficiaire ». Cette interprétation littérale interdit l’extension automatique des droits de séjour européens aux proches de nationaux sédentaires vivant dans leur propre pays. L’ensemble des éléments pertinents se cantonnant à l’intérieur d’un seul État, la situation est alors qualifiée de purement interne par les juges.
B. Le critère restrictif de la privation de la jouissance effective des droits
L’article 20 du Traité s’oppose toutefois aux mesures nationales privant les citoyens de la jouissance effective de l’essentiel des droits de leur statut. Ce critère exceptionnel s’applique uniquement lorsque le ressortissant européen se voit obligé, en fait, de quitter le territoire complet de l’Union européenne. La Cour précise que le « seul fait qu’il pourrait paraître souhaitable pour des raisons d’ordre économique » de maintenir l’unité familiale ne suffit pas. Le simple désir de vivre ensemble sur le territoire national ne saurait contraindre un État à accorder un droit de séjour au titre de la citoyenneté. Le refus de séjour doit effectivement anéantir l’utilité du statut européen en imposant un départ total hors de l’espace de liberté commun. L’exigence de départ forcé limite la portée du droit de séjour, mais n’exclut pas une protection fondée sur d’autres normes juridiques supérieures.
II. La protection résiduelle des liens familiaux et le régime spécifique d’association
A. L’examen subsidiaire du respect de la vie privée et familiale
Le respect de la vie privée et familiale demeure une préoccupation majeure même si la citoyenneté européenne n’offre aucun droit automatique au séjour. La Charte des droits fondamentaux s’adresse aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union dans le cadre de leurs compétences. Si la situation ne relève pas du champ d’application du droit de l’Union, la juridiction nationale doit néanmoins appliquer la Convention européenne des droits de l’homme. L’article 8 de cette convention protège les liens familiaux et peut s’opposer à l’éloignement des membres de la famille indépendamment du statut européen. L’appréciation de cette protection dépend des circonstances spécifiques et du degré d’intégration des intéressés au sein de la société d’accueil concernée.
B. La prohibition des nouvelles restrictions au titre de l’accord d’association
Parallèlement à cette protection, le juge précise le régime des ressortissants d’États tiers bénéficiant d’accords internationaux spécifiques conclus avec l’Union européenne. La clause de statu quo interdit l’introduction de toute mesure rendant l’exercice des libertés économiques plus restrictif que les réglementations nationales antérieures. La Cour juge que l’« édiction d’une nouvelle réglementation plus restrictive que la précédente » constitue une « nouvelle restriction » prohibée par le protocole additionnel. Tout durcissement des conditions de séjour des travailleurs étrangers après l’entrée en vigueur du protocole est considéré comme illégal par le juge européen. Cette protection garantit que l’objectif de réalisation graduelle de la liberté d’établissement n’est pas entravé par des reculs législatifs nationaux successifs.
