La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 15 novembre 2016, une décision fondamentale concernant la responsabilité extracontractuelle des États membres pour violation du droit européen. Le litige trouvait son origine dans l’exploitation d’un laboratoire de biologie clinique dont l’agrément fut suspendu en application d’une réglementation nationale limitant la gestion de tels établissements. Le tribunal de première instance de Bruxelles condamna pénalement le requérant par un jugement du 30 octobre 1998 pour avoir méconnu ces dispositions législatives. La cour d’appel de Bruxelles confirma cette condamnation le 7 décembre 2000 en refusant de saisir la Cour de justice d’une question préjudicielle sur la validité de la norme. Par la suite, la cour d’appel de Mons condamna l’intéressé le 23 novembre 2005 à indemniser des organismes de sécurité sociale au titre des prestations remboursées.
Le requérant introduisit alors une action en responsabilité contre l’État devant le tribunal de première instance de Bruxelles afin d’obtenir réparation des préjudices subis. Cette juridiction rejeta sa demande le 19 juin 2009 au motif que l’action en indemnisation était prescrite en vertu des règles de comptabilité publique. Saisie du recours en appel, la cour d’appel de Bruxelles décida de surseoir à statuer le 24 avril 2015 pour interroger la juridiction européenne sur l’interprétation des libertés fondamentales. Le problème juridique consistait à déterminer si le régime de responsabilité étatique s’applique à une situation dont tous les éléments se cantonnent à l’intérieur d’un État membre. La Cour juge que le droit de l’Union ne fonde pas la responsabilité de l’État lorsqu’il n’existe aucun lien entre le litige et les libertés de circulation.
I. L’exclusion de la responsabilité étatique pour les situations purement internes
A. Le défaut d’applicabilité des libertés fondamentales de circulation
Les dispositions relatives à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services ne régissent pas les situations dépourvues de tout élément d’extranéité. La Cour rappelle fermement que ces textes « ne trouvent pas à s’appliquer à une situation dont tous les éléments se cantonnent à l’intérieur d’un seul État membre ». Le requérant possédait la nationalité de l’État concerné et exploitait une activité sur ce même territoire sans qu’aucun flux transfrontalier ne soit identifié. L’indistinction de la réglementation nationale, s’appliquant aux nationaux comme aux ressortissants étrangers, ne suffit pas à caractériser une situation relevant du champ d’application européen.
Le juge de l’Union souligne que l’examen d’un recours en manquement diffère de la mission dévolue au juge national dans le cadre d’un litige concret. L’existence d’une condamnation étatique antérieure pour la même réglementation ne permet pas d’invoquer systématiquement les libertés fondamentales au sein d’une affaire purement interne. Le requérant ne peut se prévaloir de droits qu’il ne possède pas en l’absence d’exercice effectif d’une liberté de circulation garantie par les traités.
B. L’absence de droit individuel fondé sur l’ordre juridique européen
Le principe de la responsabilité extracontractuelle de l’État suppose nécessairement que la règle violée ait pour objet de conférer des droits aux particuliers lésés. Cette condition constitue le pilier du droit à réparation reconnu par la jurisprudence constante depuis l’arrêt fondateur rendu en mille neuf cent quatre-vingt-onze. En l’espèce, les articles du traité concernant les libertés de circulation « ne sont pas susceptibles de conférer des droits » à un justiciable placé dans une situation interne. L’absence de rattachement au droit européen prive l’action indemnitaire de son fondement juridique nécessaire pour prospérer devant les juridictions nationales.
Le juge européen refuse d’étendre le bénéfice de la responsabilité étatique aux dommages résultant d’une norme nationale dont l’illicéité est purement hypothétique au regard des faits. La violation alléguée d’une liberté fondamentale ne peut être caractérisée si le requérant n’entre pas dans la catégorie des personnes protégées par ladite liberté. Cette solution préserve la cohérence du régime de responsabilité en limitant son application aux seules transgressions effectives des prérogatives reconnues par l’ordre juridique communautaire.
II. Les exigences de rattachement pour la compétence de la Cour de justice
A. La préservation d’une compétence interprétative de principe
La Cour affirme sa compétence pour statuer sur les questions préjudicielles même lorsque les faits se cantonnent au territoire d’un seul État membre. Le principe de la responsabilité étatique pour les dommages causés aux particuliers « relève de la compétence interprétative de la Cour » en tant qu’élément inhérent à l’ordre juridique. Cette position permet de garantir une interprétation uniforme des conditions d’engagement de la responsabilité souveraine à travers l’ensemble des pays de l’Union. La juridiction européenne doit pouvoir définir les limites de son droit afin d’orienter les juges nationaux dans l’application des principes fondamentaux.
L’examen de la recevabilité de la question préjudicielle demeure distinct de l’applicabilité des règles de fond au cas particulier soumis par le juge de renvoi. La Cour peut uniquement interpréter le droit européen dans les limites des attributions conférées par les traités lors de la saisine par une juridiction. Cette compétence de principe assure que les juridictions supérieures nationales ne se soustraient pas à leur obligation de coopération loyale lors de litiges complexes.
B. L’obligation de motivation pesant sur la juridiction de renvoi
Le juge national doit désormais indiquer précisément les raisons pour lesquelles un litige interne présente un élément de rattachement rendant nécessaire l’interprétation du droit européen. Les dispositions du règlement de procédure imposent de démontrer en quoi l’interprétation sollicitée est indispensable à la solution de la contestation pendante devant le juge. La seule circonstance qu’une loi s’applique de manière indistincte ne permet plus de présumer l’utilité d’un renvoi portant sur les libertés de circulation. Plusieurs exceptions permettent néanmoins de justifier la saisine lorsque le droit interne impose de traiter de la même manière les situations nationales et européennes.
La Cour exige des éléments concrets permettant d’établir un lien entre l’objet du litige et les dispositions du traité dont l’interprétation est requise. En l’absence de telles précisions, le régime de la responsabilité extracontractuelle de l’État membre n’a pas vocation à s’appliquer pour réparer un dommage purement interne. Cette exigence de motivation renforce le rôle de filtre des juridictions nationales et rationalise le dialogue entre les juges pour éviter les recours abusifs.
