La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 15 septembre 2022, un arrêt précisant le champ d’application de la clause de sauvegarde du règlement relatif aux produits cosmétiques. Un litige opposait une organisation professionnelle à une autorité nationale ayant imposé des mentions d’étiquetage spécifiques pour une catégorie de produits contenant du phénoxyéthanol. La juridiction de renvoi s’interrogeait sur la possibilité pour un État membre d’adopter des mesures provisoires générales s’appliquant à tous les produits intégrant une même substance.
Le litige s’est cristallisé autour d’une décision administrative fixant des conditions particulières d’utilisation pour les cosmétiques non rincés, à l’exclusion des déodorants et du maquillage. Cette mesure imposait d’indiquer que ces produits ne peuvent être utilisés sur le siège des enfants de trois ans ou moins. Saisie en annulation, la juridiction de renvoi a sursis à statuer pour demander si l’article 27 paragraphe 1 permet de viser une catégorie de produits.
La Cour affirme que l’article 27 paragraphe 1 du règlement 1223/2009 ne permet pas de prendre de telles mesures globales. Cette décision souligne la primauté de l’harmonisation européenne sur les interventions unilatérales des autorités nationales compétentes dans le secteur de la beauté. L’analyse de cette solution impose d’étudier d’abord le refus d’une extension de la clause de sauvegarde aux mesures générales (I), avant d’apprécier la préservation de l’harmonisation exhaustive (II).
I. Le refus d’une extension de la clause de sauvegarde aux mesures générales
A. La distinction entre produit cosmétique et substance chimique
La Cour souligne que la notion de « produit cosmétique » est définie par son usage et sa destination spécifique plutôt que par sa seule composition chimique. Elle rappelle que le texte de l’article 27 paragraphe 1 « ne vise que les seuls produits cosmétiques à l’exclusion des substances qui les composent ». Les juges estiment qu’un produit « ne se résume pas aux substances qui le composent » car il est caractérisé par sa catégorie et son usage. Cette distinction fondamentale limite le pouvoir d’intervention des États aux seuls produits individuellement identifiés comme présentant un danger concret pour les consommateurs.
B. L’inadaptation des mesures générales aux missions de surveillance
L’autorité nationale ne peut remettre en cause l’usage d’une substance autorisée en interdisant même temporairement son emploi via une mesure de portée générale. Le dispositif de sauvegarde est un instrument de surveillance devant porter sur un produit concret mis à disposition sur le marché de l’Union. Les juges relèvent qu’il serait incohérent d’autoriser des mesures générales tout en obligeant leur notification à chaque personne responsable de chaque produit concerné. Cette approche garantit que la surveillance nationale reste proportionnée au risque réel sans interférer avec la réglementation européenne des substances chimiques.
II. La sauvegarde de l’harmonisation exhaustive du marché intérieur
A. Le maintien de la compétence exclusive de la Commission
Le règlement harmonise de manière exhaustive les règles afin d’établir un marché intérieur tout en assurant un niveau élevé de protection de la santé. La Commission dispose seule de la compétence pour modifier les annexes relatives aux substances interdites ou restreintes après consultation du comité scientifique compétent. L’article 27 du règlement doit être interprété de manière à ne pas autoriser « des atteintes disproportionnées, même temporaires, à la libre circulation des produits ». Une autorité nationale ne saurait donc se substituer au législateur européen pour restreindre l’usage d’une substance autorisée par le texte général.
B. La garantie de la libre circulation et de la sécurité juridique
L’objectif de fonctionnement du marché intérieur s’oppose à ce que des mesures nationales fragmentent les règles de commercialisation des produits cosmétiques conformes. Les mécanismes d’échange d’informations permettent déjà aux autorités d’identifier rapidement les produits dangereux sans recourir à des interdictions générales par catégorie de substances. La Cour conclut que les États membres doivent respecter le cadre strict de l’harmonisation pour éviter toute insécurité juridique pour les opérateurs économiques. Cette solution assure une application uniforme du droit de l’Union tout en maintenant les outils nécessaires à une protection efficace de la santé humaine.
