La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 16 avril 2015, un arrêt relatif à la procédure d’adoption des mesures d’exécution. Le litige portait sur la légalité d’une décision fixant la date de prise d’effet de l’accès au système d’information sur les visas. Un acte législatif antérieur prévoyait que l’organe décisionnel statuait seul pour déterminer cette date, sans intervention obligatoire d’une autre institution. Saisie d’un recours en annulation, la juridiction devait trancher le conflit entre une base juridique dérivée et les règles de procédure du traité. Le requérant soutenait que l’entrée en vigueur du nouveau texte imposait désormais une consultation systématique pour les matières relevant de la coopération pénale. L’institution défenderesse invoquait la validité de la procédure simplifiée en s’appuyant sur la clause de rendez-vous contenue dans l’acte de base initial. La question posée était de savoir si une disposition de droit dérivé pouvait légalement écarter les prérogatives parlementaires prévues par les traités originaires. La juridiction annule la décision contestée tout en maintenant ses effets provisoirement afin d’éviter une insécurité juridique préjudiciable au bon fonctionnement global. L’étude de cette solution conduit à analyser la primauté des procédures conventionnelles (I), avant d’observer les modalités de préservation de la sécurité juridique (II).
I. La primauté des procédures prévues par les traités
A. L’illégalité de la procédure de décision simplifiée La juridiction rappelle qu’une règle de droit dérivé ne saurait modifier les procédures d’adoption des actes prévues par les textes fondamentaux de l’organisation. En l’espèce, l’organe décisionnaire ne pouvait s’octroyer le pouvoir d’adopter seul une mesure d’exécution sans respecter les exigences de consultation institutionnelle. Les juges soulignent que « la fixation des règles relatives aux modalités de l’adoption des actes de l’Union relève des traités et non des institutions ». L’arrêt sanctionne ainsi la volonté de l’instance administrative de s’affranchir des contraintes démocratiques renforcées par les évolutions textuelles récentes du droit. L’irrégularité constatée dans le choix de la base légale emporte nécessairement une violation des droits de participation de l’assemblée au processus décisionnel.
B. L’affirmation des prérogatives de l’assemblée représentative L’annulation de l’acte repose sur le constat d’un vice de procédure substantiel lié à l’absence de consultation de l’instance élue par les citoyens. Les traités de révision ont profondément modifié l’équilibre des pouvoirs en intégrant la coopération policière et judiciaire dans le cadre législatif commun. Désormais, toute mesure de mise en œuvre dans ce domaine sensible doit faire l’objet d’un avis préalable pour garantir la légitimité démocratique. La juridiction confirme sa jurisprudence constante visant à protéger la participation effective de l’assemblée au processus normatif de l’organisation internationale concernée. Si l’annulation sanctionne l’irrespect des formes substantielles, la juridiction tempère toutefois la portée de sa décision afin de sauvegarder l’ordre public européen.
II. La conciliation de la légalité et de la sécurité juridique
A. Le maintien temporaire des effets de l’acte annulé Malgré le constat d’illégalité, la Cour décide de maintenir les effets de la décision annulée jusqu’à l’intervention d’un nouvel acte parfaitement régulier. Cette faculté exceptionnelle permet de prévenir les conséquences graves que l’annulation immédiate provoquerait pour la sécurité et la lutte contre la criminalité. Les juges considèrent que « l’annulation de la décision sans maintien de ses effets serait susceptible de nuire au fonctionnement du système d’information ». Le droit accepte ainsi une entorse provisoire au principe de légalité pour préserver des impératifs de sécurité publique jugés alors tout à fait prééminents. La survie éphémère de l’acte illégal impose corrélativement aux institutions de diligenter une nouvelle procédure respectueuse des exigences démocratiques désormais applicables.
B. La nécessaire régularisation du processus normatif L’autorité concernée se voit contrainte d’élaborer une nouvelle décision en sollicitant formellement l’avis des délégués élus selon les formes prescrites. Cette obligation de régularisation assure le respect de la hiérarchie des normes tout en garantissant la continuité opérationnelle des services de sécurité intérieure. La solution d’espèce illustre la rigueur du contrôle juridictionnel exercé sur les organes décisionnels pour prévenir toute dérive dans l’exercice des compétences. La protection de l’équilibre institutionnel demeure le socle indispensable sur lequel repose l’édifice juridique et politique de la construction commune de l’Europe.
