La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt du 18 octobre 2011, définit le régime juridique des projets adoptés par voie législative au regard du droit de l’environnement. Plusieurs recours furent intentés contre des actes confirmant les autorisations de travaux relatifs à des aménagements d’infrastructures aéroportuaires au sein d’un État membre. Le législateur régional avait validé des permis d’urbanisme par un décret afin de soustraire ces projets aux procédures ordinaires de contestation devant les juridictions administratives. Les requérants invoquaient la violation de la convention d’Aarhus et des directives européennes concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement. Saisi d’un recours en annulation, le Conseil d’État de Belgique décida de surseoir à statuer pour interroger la juridiction européenne à titre préjudiciel. Les parties requérantes soutenaient que le processus législatif ne permettait pas de garantir la participation effective du public requise par les engagements internationaux. L’autorité publique défenderesse affirmait que la nature législative de l’acte suffisait à exclure les projets du champ d’application des directives sur l’évaluation des incidences. La Cour doit déterminer si un acte législatif peut légalement exclure un projet de l’évaluation environnementale sans respecter les garanties procédurales habituelles. Elle énonce que seuls les projets adoptés en détail par un acte législatif spécifique peuvent être soustraits aux évaluations environnementales. L’encadrement de cette dérogation législative exceptionnelle précède l’affirmation d’un contrôle juridictionnel rigoureux destiné à garantir l’effectivité des droits environnementaux.
I. L’encadrement strict de l’exclusion des projets par voie législative
A. La nécessité d’un acte législatif spécifique et détaillé
La directive 85/337 prévoit une dérogation pour les projets adoptés par un acte législatif national spécifique sous réserve du respect de conditions cumulatives précises. La Cour souligne que « ne sont exclus des champs d’application respectifs de ces textes que les projets adoptés en détail par un acte législatif spécifique ». Cette exigence garantit que le législateur dispose de toutes les informations nécessaires pour évaluer les conséquences environnementales du projet lors de son adoption. Il est à noter que pour l’interprétation de ces normes, il est loisible de prendre en considération le Guide d’application de la convention d’Aarhus. Toutefois, ce document « n’a toutefois aucune force obligatoire » et ne possède pas la portée normative s’attachant aux stipulations de la convention elle-même. La procédure législative doit alors permettre d’atteindre les objectifs fixés par la directive sans qu’une évaluation administrative supplémentaire ne soit rendue obligatoire. L’acte législatif doit porter sur un projet dont les caractéristiques essentielles sont fixées de manière exhaustive pour que le débat parlementaire soit suffisant.
B. L’insuffisance de la ratification pure et simple d’actes administratifs
La juridiction européenne refuse de valider les mécanismes simplifiés par lesquels le pouvoir législatif se borne à confirmer des décisions prises par les autorités administratives. Un acte législatif qui se limiterait à ratifier purement un acte administratif préexistant « ne peut être considéré comme un acte législatif spécifique » au sens de la directive. Le législateur ne peut pas se contenter d’invoquer des motifs impérieux d’intérêt général sans engager une procédure législative portant réellement sur le fond du dossier. Cette solution protège l’effectivité du droit de l’Union européenne contre les tentatives de contournement des obligations environnementales par l’usage détourné de la forme législative. L’absence de débat parlementaire approfondi sur les incidences écologiques du projet interdit toute dispense d’évaluation au profit d’une simple validation formelle par les élus. Les juges rappellent que les objectifs de participation du public ne peuvent être sacrifiés par un recours artificiel à la souveraineté législative nationale.
II. La garantie d’un contrôle juridictionnel effectif et d’une protection environnementale
A. L’obligation de vérification juridictionnelle de la procédure législative
Le juge national doit impérativement pouvoir examiner si les conditions de l’exclusion législative ont été respectées par le Parlement lors de l’adoption de la loi contestée. La question de la conformité de l’acte législatif aux critères européens « doit pouvoir être soumise, selon les règles nationales de procédure, à une juridiction ». Si le droit interne n’offre aucun recours de cette nature, tout juge saisi dans sa compétence doit laisser inappliqué l’acte législatif non conforme. Le contrôle exercé par le magistrat doit porter sur les actes préparatoires et les débats parlementaires pour vérifier le respect effectif des droits du public. Par ailleurs, la Cour précise que l’autorité compétente a l’obligation de communiquer les motifs d’une décision sur simple demande d’une personne intéressée. Cette transparence compense l’absence d’obligation de motivation initiale au sein de l’acte lui-même pour garantir le droit à un recours effectif en matière environnementale.
B. La primauté de la conservation des habitats sur les intérêts administratifs
La protection de l’intégrité des sites naturels protégés par la directive Habitats s’impose avec une force particulière aux autorités nationales, même lorsqu’elles agissent par voie législative. Une autorité ne peut autoriser un plan sans s’être préalablement assurée qu’il « ne portera pas atteinte à l’intégrité du site concerné » par les travaux envisagés. La Cour précise que la construction d’un centre administratif ne saurait constituer une « raison impérative d’intérêt public majeur » de nature à justifier une telle dégradation. L’intérêt économique ou social lié à l’hébergement d’une administration reste insuffisant pour écarter les exigences de conservation de la faune et de la flore sauvages. Cette interprétation stricte des dérogations limite la marge de manœuvre des États membres et renforce la hiérarchie des valeurs au profit de la biodiversité. Le droit européen subordonne ainsi la validité des décisions publiques à la preuve scientifique de l’absence de préjudice grave pour les écosystèmes fragiles.
