La Cour de justice de l’Union européenne, en sa dixième chambre, a rendu le 15 décembre 2022 une décision majeure concernant la protection de l’atmosphère. Ce litige porte principalement sur le dépassement des valeurs limites annuelles de dioxyde d’azote au sein d’une agglomération majeure du territoire d’un État membre. Les juges examinent ici l’application rigoureuse des dispositions de la directive 2008/50 concernant la sauvegarde de la santé humaine et de l’environnement global.
Depuis l’année 2010, les relevés de pollution indiquent des concentrations de gaz largement supérieures au seuil de quarante microgrammes par mètre cube autorisé par la loi. Malgré une baisse ponctuelle des niveaux enregistrés, la situation de pollution atmosphérique est demeurée critique sur une période continue de plus de dix années.
L’institution requérante a engagé une procédure de manquement en adressant une mise en demeure suivie d’un avis motivé au cours de l’année 2020. L’État membre a soutenu que les dépassements ne concernaient que quelques stations de mesure spécifiques et que des mesures d’amélioration étaient déjà en cours. La juridiction européenne doit déterminer si la persistance de ces dépassements caractérise une violation objective des obligations issues du droit de l’Union européenne.
Le problème juridique consiste à savoir si le dépassement prolongé d’une valeur limite de polluant constitue un manquement systématique, malgré le caractère localisé de la pollution. Il s’agit également de vérifier si des projets de lois futurs satisfont à l’obligation de réduire le plus possible la période de non-conformité.
La Cour retient que « le fait de dépasser les valeurs limites […] suffit en lui-même pour pouvoir constater un manquement » aux dispositions du droit dérivé. Elle juge ainsi que l’absence de plan efficace pendant une décennie contrevient gravement à l’exigence de brièveté de la période de dépassement. L’étude de cette décision impose d’analyser la constatation objective d’un manquement persistant avant d’apprécier l’insuffisance des mesures nationales de remédiation prévues.
I. La caractérisation d’un manquement systématique et persistant aux valeurs limites
A. L’objectivité du dépassement des seuils de pollution
Le manquement repose sur une constatation factuelle du dépassement des normes fixées par l’annexe onze de la directive relative à la qualité de l’air. Selon une jurisprudence constante, la procédure de manquement s’appuie sur la « constatation objective du non-respect » des obligations imposées par le traité européen. Les données recueillies entre 2010 et 2020 démontrent une concentration de polluants atteignant parfois plus du double de la limite légale autorisée.
La persistance temporelle de cette situation interdit à l’État de se prévaloir de simples fluctuations annuelles pour contester la réalité de sa défaillance. Un manquement demeure systématique dès lors que les données ne révèlent pas un retour effectif et durable à la conformité aux normes sanitaires.
B. L’indifférence de la localisation restreinte des mesures
L’argumentation fondée sur le nombre limité de stations de mesure en dépassement est rejetée par la juridiction au regard de la finalité protectrice du texte. Il suffit qu’un niveau de pollution excessif soit « mesuré à un point de prélèvement isolé » pour que la violation de la norme soit établie. Cette approche assure une protection uniforme de l’ensemble de la population résidant ou circulant dans une zone géographique déterminée par l’État.
L’économie générale de la réglementation impose de garantir la qualité de l’air partout sur le territoire sans distinction de densité de stations conformes. Cette rigueur jurisprudentielle souligne que les impératifs de santé publique ne supportent aucune exception liée à une répartition géographique favorable des points de mesure. La reconnaissance de ce manquement structurel permet de confronter l’action administrative à ses obligations de résultat en matière environnementale.
II. L’insuffisance des mesures destinées à écourter la période de dépassement
A. Le constat d’une absence prolongée de planification adéquate
L’article vingt-trois de la directive impose l’établissement de plans d’action dès lors que les valeurs limites de polluants sont dépassées après le délai imparti. L’État membre a tardé plus de dix ans à élaborer un cadre contractuel et législatif répondant aux exigences précises du droit de l’Union. Cette carence manifeste empêche l’évaluation de la pertinence des actions engagées pour protéger les catégories de population les plus fragiles.
La Cour observe que les informations fournies ne permettent pas de vérifier si le plan envisagé respecte les critères formels fixés par les textes. Une simple déclaration d’intention ou le lancement de procédures administratives tardives ne sauraient remplacer une planification opérationnelle et immédiatement efficace pour les citoyens.
B. L’inefficacité temporelle des actions correctrices envisagées
Les mesures appropriées doivent impérativement assurer que la période de dépassement des valeurs limites soit « la plus courte possible » selon les termes légaux. Or, les projets nationaux mentionnés par l’État prévoient des résultats concrets uniquement à des échéances lointaines situées entre les années 2024 et 2026. Un tel calendrier de mise en œuvre ne répond manifestement pas à l’urgence sanitaire induite par une pollution atmosphérique persistante depuis une décennie.
Les juges sanctionnent ainsi l’absence de quantification des effets attendus des nouvelles politiques publiques sur la réduction effective des concentrations de dioxyde d’azote. La décision rappelle enfin que la marge de manœuvre étatique est strictement encadrée par l’objectif supérieur de protection de la santé humaine.
