La Cour de justice a rendu, le seize juillet deux mille quinze, une décision fondamentale concernant l’équilibre des pouvoirs au sein des relations extérieures de l’organisation (C-425/13). Cet arrêt précise l’étendue des prérogatives de l’institution ayant autorisé l’ouverture de négociations internationales portant sur la mise en relation de systèmes d’échange de droits d’émission.
Le litige est né d’un acte autorisant le négociateur de l’organisation à entamer des discussions avec un État tiers afin de coordonner leurs dispositifs de réduction carbone. Cette décision imposait toutefois au négociateur de fournir des rapports écrits réguliers et de respecter des positions de négociation précises établies par un comité spécialisé.
L’institution chargée de la représentation extérieure a alors saisi la juridiction afin d’obtenir l’annulation de ces clauses procédurales qu’elle jugeait contraires à son autonomie constitutionnelle. Le problème juridique porte sur la faculté de l’instance décisionnelle d’imposer des contraintes de rapport et des instructions de fond lors de la conduite des échanges diplomatiques.
La juridiction a validé le mécanisme d’information périodique mais elle a censuré la prétention d’établir des orientations contraignantes pour le négociateur au cours des pourparlers engagés. L’analyse de cette solution implique d’étudier la confirmation du droit de regard institutionnel, puis la nécessaire protection de l’indépendance de la fonction de représentation diplomatique.
I. L’encadrement légitime de la phase de négociation par l’exigence d’information
A. La licéité de l’obligation de compte rendu périodique
La clause prévoyant que le négociateur « informe [l’institution décisionnelle] par écrit de l’issue des négociations après chaque session » est déclarée parfaitement conforme aux traités européens en vigueur. Cette mesure garantit que l’organe compétent pour conclure l’accord définitif dispose des éléments nécessaires pour apprécier l’évolution des engagements pris au nom de l’organisation.
« L’article 218 TFUE constitue, en matière de conclusion de traités internationaux, une norme autonome et générale de portée constitutionnelle » régissant les rapports entre les différentes instances. L’obligation de communication ne constitue pas une entrave à la capacité de proposition mais elle assure un suivi politique indispensable à la future ratification du texte.
B. L’expression du principe de coopération loyale entre les institutions
L’article treize du traité sur l’organisation impose aux différentes instances de pratiquer entre elles une coopération loyale lors de l’exercice de leurs missions et attributions respectives. Cette collaboration étroite revêt une importance particulière sur le plan international où l’action de l’organisation nécessite une concertation permanente entre les organes participant au processus de décision.
La juridiction estime utile que l’instance décisionnelle connaisse les positions défendues afin de comprendre le déroulement des négociations visant à l’élaboration du projet de traité international. Le mécanisme d’information périodique renforce la cohérence diplomatique globale sans pour autant permettre une immixtion directe dans les échanges techniques menés par le négociateur désigné.
II. La sanction de l’empiètement sur les prérogatives du négociateur de l’Union
A. La nature strictement consultative du comité spécial
L’acte attaqué prévoyait que « le cas échéant, les positions de négociation détaillées de l’Union sont établies au sein du comité spécial » désigné par l’institution représentative des États. La juridiction censure cette disposition au motif qu’elle transforme la mission de consultation simple du comité en un pouvoir de décision liant impérativement le négociateur.
L’exigence que les pourparlers soient « conduites en consultation avec ce comité » ne saurait autoriser ce dernier à dicter par avance le contenu des arguments du négociateur. Le caractère contraignant des orientations détaillées excède la fonction consultative assignée par les traités et méconnaît la marge de manœuvre propre de l’organe chargé de la représentation.
B. La préservation de l’équilibre des pouvoirs dans la représentation extérieure
En s’attribuant le droit de fixer des positions détaillées au cours des échanges, l’institution décisionnelle a agi au-delà des limites des attributions conférées par le droit primaire. Cette intrusion dans la conduite quotidienne des discussions diplomatiques viole le principe de l’équilibre institutionnel en privant le négociateur de sa compétence exclusive de négociation technique.
L’arrêt protège l’autonomie de l’organe de représentation en empêchant une tutelle excessive qui réduirait le rôle de ce dernier à une simple exécution matérielle d’instructions extérieures. La solution maintenue par la juridiction préserve ainsi une distinction claire entre la direction stratégique exercée par les États et la gestion tactique des pourparlers diplomatiques.
