Par un arrêt rendu le seize juillet deux mille vingt, la Grande chambre de la Cour de justice de l’Union européenne se prononce sur une action en manquement. Ce litige porte sur l’absence de communication des mesures nationales de transposition d’une directive visant à prévenir l’utilisation du système financier pour le blanchiment de capitaux.
L’État membre concerné n’avait pas adopté l’intégralité des dispositions législatives nécessaires pour se conformer aux prescriptions européennes avant la date butoir fixée au vingt-six juin deux mille dix-sept. Face à cette inertie, l’institution requérante a adressé un avis motivé le huit mars deux mille dix-huit, invitant l’État à régulariser sa situation sous deux mois. Malgré la communication ultérieure de certains règlements nationaux, l’autorité de poursuite a saisi la juridiction de l’Union afin de constater le manquement et d’obtenir des sanctions financières. Elle sollicitait notamment le paiement d’une somme forfaitaire ainsi qu’une astreinte journalière, avant de se désister partiellement de cette dernière demande en cours d’instance.
Le problème juridique posé au juge de l’Union réside dans l’étendue de l’obligation de communication des mesures de transposition et l’application des sanctions pécuniaires en cas de retard. La juridiction doit déterminer si l’adoption partielle de mesures nationales suffit à écarter le mécanisme de sanction prévu par les traités pour défaut de communication intégrale. Elle conclut que l’État a manqué à ses obligations et prononce une condamnation au paiement d’une somme forfaitaire de deux millions d’euros. L’examen de cette décision permet de distinguer la caractérisation du manquement avant d’envisager le régime des sanctions pécuniaires imposées par le juge de l’Union.
I. La caractérisation rigoureuse du manquement à l’obligation de transposition
A. L’appréciation souveraine du manquement au terme du délai de l’avis motivé
La juridiction rappelle avec fermeté que l’existence d’une infraction aux obligations européennes se mesure exclusivement au moment de l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé. Elle précise ainsi que « l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé ». Les mesures de régularisation intervenues après cette date critique ne peuvent pas être prises en considération par les juges pour écarter la déclaration de culpabilité.
L’État membre reconnaissait d’ailleurs que la transposition complète n’avait pas été réalisée à l’échéance du huit mai deux mille dix-huit prévue par l’acte de procédure. Cette approche objective du manquement permet d’assurer une sécurité juridique nécessaire à l’efficacité du droit de l’Union en évitant des contestations fondées sur des progrès législatifs tardifs. Le juge refuse de tenir compte des difficultés internes ou des délais parlementaires pour justifier le dépassement du terme imparti par l’institution chargée de la surveillance.
B. L’exigence impérative d’un acte positif de transposition comportant une référence expresse
Le juge de l’Union souligne qu’il ne suffit pas d’avoir une législation matérielle préexistante pour satisfaire aux obligations de communication découlant d’une directive européenne. Il est « nécessaire que les États membres adoptent un acte positif de transposition de la directive en cause » lorsque celle-ci impose une référence explicite. Les mesures nationales invoquées par la défense ne contenaient aucune mention de l’acte européen, méconnaissant ainsi les prescriptions formelles édictées par le législateur de l’Union.
Le défaut de communication de tableaux de correspondance clairs empêche l’institution requérante de vérifier si chaque disposition de la directive a été effectivement intégrée dans l’ordre juridique interne. L’absence de référence officielle lors de la publication des textes nationaux prive les citoyens de la connaissance précise de leurs droits subjectifs issus du droit européen. Cette rigueur formelle prépare ainsi le terrain pour l’application des mécanismes de sanction pécuniaire destinés à garantir l’effectivité des politiques communes.
II. L’application novatrice du régime des sanctions pécuniaires forfaitaires
A. L’extension fonctionnelle des sanctions financières à la transposition incomplète
La décision clarifie la portée des traités concernant les sanctions imposées dès la première saisine de la juridiction pour défaut de notification des mesures de transposition. Le juge retient une interprétation large de l’obligation de communiquer en incluant les situations où les mesures transmises sont manifestement lacunaires ou incomplètes. Il affirme que ce mécanisme vise à « inciter les États membres à transposer les directives dans les délais fixés par le législateur de l’Union » de manière effective.
L’institution requérante n’est pas tenue de motiver au cas par cas sa décision de solliciter une sanction financière tant que le manquement entre dans le champ d’application. Cette prérogative discrétionnaire permet de renforcer la surveillance du respect des délais de transposition sans imposer une charge probatoire excessive à l’autorité de poursuite. L’État ne peut pas se prévaloir de sa bonne foi ou d’une coopération loyale pour échapper au principe même de la condamnation pécuniaire forfaitaire.
B. La fixation proportionnée d’une somme forfaitaire à visée dissuasive
Le montant de la sanction est déterminé en fonction de la gravité de l’infraction, de sa durée et de la capacité de paiement de l’entité condamnée. La juridiction considère que le manquement aux obligations de transposition revêt une gravité certaine car il affecte la pleine effectivité des politiques de l’Union européenne. Elle fixe le point de départ de la durée du manquement à la date limite fixée par la directive elle-même et non à celle de l’avis motivé.
La somme finale de deux millions d’euros est jugée adaptée pour « prévenir la répétition d’infractions analogues au droit de l’Union » dans un domaine sensible comme le blanchiment. Le juge souligne que le retard a persisté pendant près de deux ans et demi, affectant ainsi durablement la protection du système financier européen. Cette sévérité financière illustre la volonté de la juridiction d’imposer un respect strict des calendriers législatifs pour garantir l’unité du marché intérieur.
