La Cour de justice de l’Union européenne, réunie en sa grande chambre, a rendu le 16 juin 2015 une décision portant sur la politique monétaire. Cette affaire traite de la validité d’un programme de rachat de titres souverains sur les marchés secondaires annoncé par la Banque centrale européenne.
Durant la crise financière de la zone euro, les taux d’intérêt des obligations émises par certains États membres ont connu une volatilité extrême. En réponse à cette fragmentation, le conseil des gouverneurs a approuvé des caractéristiques techniques relatives à des opérations monétaires sur titres en septembre 2012.
Plusieurs particuliers et un groupe parlementaire ont introduit des recours devant la juridiction constitutionnelle nationale contre le concours apporté par la banque centrale nationale. Ils soutenaient que ce programme excédait le mandat monétaire et violait l’interdiction du financement des États par la création de monnaie. La juridiction constitutionnelle a décidé de surseoir à statuer afin d’interroger la Cour sur la validité de ce dispositif au regard du droit primaire.
La Cour de justice devait déterminer si un programme de rachat de titres souverains, bien que sélectif et conditionné, relevait effectivement de la politique monétaire. Il s’agissait aussi de vérifier si une telle intervention respectait l’interdiction de l’acquisition directe d’instruments de dette publique auprès des autorités nationales.
La Cour affirme que les traités autorisent l’adoption d’un tel programme dès lors qu’il vise à préserver la transmission efficace des impulsions monétaires. Cette décision s’appuie sur une distinction rigoureuse entre le mandat monétaire de l’Union et les politiques économiques générales dont les États conservent la charge.
I. L’inscription du programme de rachat de titres dans le mandat monétaire européen
A. La qualification de mesure de politique monétaire
La Cour souligne que « l’objectif principal de la politique monétaire de l’Union est le maintien de la stabilité des prix » conformément au droit primaire. Elle précise que l’aptitude de l’institution à influer sur les prix dépend de la transmission effective de ses impulsions vers les différents secteurs économiques.
Un fonctionnement dégradé du mécanisme de transmission est susceptible de rendre inopérantes les décisions monétaires dans une partie substantielle de la zone euro. Par conséquent, les mesures visant à préserver ce mécanisme de transmission se rattachent directement à l’objectif principal de maintien de la stabilité des prix.
Le fait qu’un programme puisse avoir des effets indirects sur la stabilité financière ne saurait suffire à le transformer en mesure de politique économique. La Cour observe que les opérations envisagées utilisent les instruments classiques d’intervention sur les marchés de capitaux prévus explicitement par les statuts du système monétaire.
L’unicité de la politique monétaire impose que les décisions de l’autorité centrale s’appliquent de manière cohérente à l’ensemble des États membres dont la monnaie est l’euro. Cette qualification monétaire permet de fonder la compétence exclusive de l’institution avant d’en vérifier la mise en œuvre au regard de la proportionnalité.
B. Le respect du principe de proportionnalité
Le principe de proportionnalité exige que les actes des institutions soient aptes à réaliser des objectifs légitimes sans excéder les limites du nécessaire. La Cour reconnaît au Système européen de banques centrales un large pouvoir d’appréciation pour effectuer des prévisions techniques et des appréciations économiques complexes.
L’analyse de l’institution selon laquelle les écarts de taux d’intérêt étaient dus à des primes de risque excessives ne semble pas entachée d’erreur manifeste. L’acquisition de titres sur les marchés secondaires est donc apte à réduire ces taux et à dissiper les craintes injustifiées d’un éclatement monétaire.
Le programme limite strictement ses interventions aux obligations souveraines dont l’échéance est courte afin de restreindre les engagements potentiels de la banque centrale. De plus, le conseil des gouverneurs conserve la faculté de revendre les titres à tout moment ou de suspendre les opérations si les objectifs sont atteints.
Cette flexibilité garantit que l’ampleur du programme n’excède pas ce qui est indispensable pour rétablir la situation économique et l’unicité du mécanisme de transmission. La validation de ces objectifs monétaires conduit alors la Cour à examiner la compatibilité du dispositif avec les règles de discipline budgétaire.
II. La conformité du dispositif à l’interdiction du financement monétaire des États
A. L’absence d’acquisition directe sur le marché primaire
L’article 123 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne interdit aux banques centrales d’acquérir directement des instruments de dette auprès des entités publiques. Cette disposition vise à inciter les États membres à respecter une politique budgétaire saine en évitant un financement monétaire automatique de leurs déficits.
La Cour rappelle que « les achats effectués sur le marché secondaire ne sauraient valablement être utilisés pour contourner l’objectif poursuivi par l’article 123 TFUE ». L’intervention doit donc être entourée de garanties suffisantes pour ne pas avoir un effet équivalent à une acquisition directe sur le marché primaire.
Le Système européen de banques centrales doit respecter un délai minimal entre l’émission d’un titre et son rachat pour éviter de devenir un intermédiaire. L’absence d’annonce préalable sur le volume ou la date des rachats empêche les opérateurs privés d’agir avec la certitude d’une revente immédiate.
Ces précautions garantissent que la formation du prix de marché n’est pas faussée par l’assurance d’une intervention systématique de l’autorité monétaire après chaque émission. L’indépendance de la banque centrale demeure le rempart essentiel contre les pressions politiques visant à financer directement les budgets nationaux.
B. La préservation de l’incitation à une politique budgétaire saine
L’action monétaire ne doit jamais soustraire les États membres à l’obligation de mener des réformes structurelles nécessaires au redressement de leurs finances publiques. La Cour relève que le programme en cause est subordonné au respect intégral des programmes d’ajustement macroéconomique auxquels les États ont souscrit.
Cette conditionnalité stricte assure que la politique monétaire n’offre pas de facilités de financement permettant aux gouvernements de s’écarter de leurs engagements budgétaires initiaux. Les États restent donc soumis à la discipline des marchés financiers pour couvrir leurs besoins de financement au-delà des interventions ponctuelles de l’institution.
Le risque de pertes financières auquel s’expose la banque centrale est inhérent aux opérations d’open market autorisées par les traités pour atteindre les objectifs monétaires. L’absence de statut de créancier privilégié place l’institution dans la même situation que les investisseurs privés, ce qui renforce la logique de marché.
Le dispositif concilie ainsi efficacement les nécessités de la stabilité monétaire avec l’interdiction de l’assistance financière directe aux membres de la zone euro. La Cour confirme que la Banque centrale européenne dispose des outils juridiques pour agir face à une crise menaçant l’intégrité de la monnaie unique.
