La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 16 juin 2015, une décision fondamentale relative à la validité des opérations monétaires sur titres. Le litige initial opposait plusieurs groupes de particuliers à une institution parlementaire nationale devant la Cour constitutionnelle fédérale de Karlsruhe le 14 janvier 2014. Les requérants contestaient la légalité de l’annonce d’un programme de rachat illimité d’obligations souveraines sur les marchés financiers par l’autorité monétaire centrale. La juridiction de renvoi s’interrogeait sur l’éventuel dépassement du mandat monétaire par cette institution et sur la violation de l’interdiction du financement monétaire. La Cour devait déterminer si les dispositions du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne autorisaient un tel mécanisme d’intervention sélective. Elle a conclu à la validité du programme sous réserve du respect de garanties procédurales et de limites techniques précises. La reconnaissance de la nature monétaire de l’intervention précède l’examen de sa compatibilité avec les règles de discipline budgétaire commune.
I. L’affirmation de la compétence monétaire de la Banque centrale européenne
A. Le rattachement du programme de rachat de titres à la politique monétaire
La Cour définit la mesure par ses objectifs et ses moyens pour vérifier son appartenance à la sphère de la politique monétaire unique. L’objectif de préservation de l’unicité et de la transmission de la politique monétaire concourt directement au maintien de la stabilité des prix. Un fonctionnement dégradé du mécanisme de transmission altère l’efficacité des mesures et affecte nécessairement la capacité de l’institution à garantir cette stabilité. « Partant, des mesures visant à préserver ce mécanisme de transmission peuvent être rattachées à l’objectif principal défini à l’article 127, paragraphe 1, TFUE ». L’influence indirecte sur la stabilité de la zone euro ne suffit pas à transformer une mesure monétaire en mesure de politique économique. L’exercice indépendant des pouvoirs spécifiques permet de poursuivre les missions assignées par le droit primaire sans subir d’influences politiques extérieures. Cette qualification monétaire repose également sur l’usage d’instruments conventionnels dont la portée doit rester proportionnée aux nécessités de l’action.
B. La validation du recours aux instruments d’intervention sur les marchés secondaires
L’institution monétaire peut valablement intervenir sur les marchés de capitaux en achetant et en vendant ferme des titres négociables libellés en euros. L’article 18 du protocole sur le système européen de banques centrales énumère ces instruments sans soumettre leur autorisation à des conditions spécifiques. Le caractère sélectif du programme n’exclut pas sa qualification monétaire car il répond à des perturbations localisées du mécanisme de transmission. Aucune disposition des traités n’impose d’intervenir par des mesures générales s’appliquant uniformément à l’ensemble des États membres de la zone euro. La Cour reconnaît un large pouvoir d’appréciation à l’autorité monétaire pour procéder à des choix techniques et effectuer des prévisions économiques complexes. « Le principe de proportionnalité exige que les actes des institutions soient aptes à réaliser les objectifs légitimes et ne dépassent pas les limites nécessaires ». L’obligation de motivation garantit que l’institution a examiné tous les éléments pertinents de la situation avec soin et impartialité. La licéité de ces opérations sur le marché secondaire reste toutefois subordonnée au respect rigoureux de l’interdiction de financer les dettes publiques.
II. L’encadrement strict du programme au regard de l’interdiction du financement monétaire
A. La mise en place de garanties contre le financement direct des États
L’article 123 du traité interdit l’octroi de crédits ou l’acquisition directe d’instruments de dette auprès des autorités publiques par les banques centrales. Le rachat de titres sur les marchés secondaires ne doit pas avoir un effet équivalent à une acquisition directe sur le marché primaire. Les interventions doivent être entourées de garanties suffisantes pour éviter que les opérateurs privés n’agissent comme des intermédiaires de fait de l’institution. L’autorité monétaire prévoit le respect d’un délai minimal entre l’émission d’un titre et son rachat pour préserver la formation d’un prix de marché. « Ces garanties permettent d’éviter que les conditions d’émission d’obligations souveraines soient altérées par la certitude d’un rachat futur par le système ». L’influence inhérente sur le fonctionnement des marchés ne constitue pas une violation tant qu’elle demeure indispensable à l’efficacité de la politique. Cette absence de certitude quant à l’intervention future oblige les États membres à solliciter des financements aux conditions réelles fixées par les investisseurs. Le contrôle du juge assure ainsi que le rachat de titres ne se transforme pas en un mécanisme occulte de subvention financière.
B. La préservation de l’incitation à une politique budgétaire saine
Le programme de rachat ne doit pas soustraire les États membres à l’incitation de mener une politique budgétaire rigoureuse et saine. L’institution évite que les mesures monétaires n’offrent des possibilités de financement permettant de s’écarter des programmes d’ajustement macroéconomique souscrits par les États. « Le système s’assure ainsi que sa politique monétaire ne contrevient pas à l’efficacité de la politique économique conduite par les États membres ». La conditionnalité stricte du programme renforce la discipline budgétaire en liant l’intervention monétaire au respect des engagements de réforme économique. La faculté de revendre les titres à tout moment permet d’adapter l’action en fonction du comportement émetteur de l’État membre concerné. Le risque de pertes financières inhérent aux opérations d’open market ne remet pas en cause la validité d’une mesure techniquement justifiée. L’absence de statut de créancier privilégié pour la banque centrale constitue un risque accepté par les auteurs des traités pour l’exercice des missions. Cette décision consacre finalement la primauté de la stabilité monétaire tout en maintenant les responsabilités budgétaires propres à chaque souveraineté nationale.
