La Cour de justice de l’Union européenne, par sa neuvième chambre, a rendu une décision portant sur l’interprétation des libertés fondamentales de circulation. Un opérateur économique établi dans un État membre a manifesté son intention de s’établir sur le territoire national pour y exercer une activité de paris. Les autorités administratives ont rejeté cette demande au motif que seules les entreprises titulaires d’anciennes concessions pouvaient légalement exploiter ce marché spécifique. Une procédure pénale a été engagée contre le responsable d’un centre de transmission de données pour exercice d’une activité de collecte sans licence de police. La juridiction d’Ascoli Piceno a décidé de surseoir à statuer afin d’interroger le juge européen sur la compatibilité de la prorogation automatique des concessions. La question de droit porte sur la validité d’une réglementation nationale prolongeant des droits d’exploitation exclusifs sans recourir à une nouvelle procédure de mise en concurrence. La Cour déclare que les articles quarante-neuf et cinquante-six s’opposent à une telle mesure si elle n’est pas strictement nécessaire à l’intérêt général.
I. La caractérisation d’une entrave aux libertés fondamentales de circulation
A. L’identification d’une restriction à l’établissement et à la prestation de services
Toute mesure nationale qui interdit ou rend moins attrayant l’exercice des libertés garanties par le traité constitue une restriction prohibée par le droit européen. La collecte de paris par l’intermédiaire d’agences établies dans un autre pays membre relève de la liberté d’établissement protégée par l’article quarante-neuf du traité. L’offre de services sans déplacement du prestataire vers les destinataires d’un autre État est couverte par la libre prestation de services prévue à l’article cinquante-six. L’obligation d’obtenir une concession étatique et une licence de police pour collecter des paris constitue donc une entrave manifeste à ces deux principes cardinaux. La Cour souligne que les restrictions imposées aux activités de ces agences « constituent des entraves à la liberté d’établissement consacrée à l’article 49 TFUE ».
B. La constatation d’une méconnaissance des principes de transparence et d’égalité
La prorogation des titres d’exploitation existants empêche l’ouverture du secteur à la concurrence et interdit le contrôle de l’impartialité des procédures d’attribution des marchés. Cette mesure entraîne une « différence de traitement, au détriment des entreprises situées dans un autre État membre » souhaitant accéder au marché national des jeux. La réglementation viole le principe général de transparence ainsi que l’obligation de garantir un degré de publicité adéquat lors de l’attribution de droits exclusifs. Le maintien des positions acquises sans nouvel appel d’offres fige la structure du marché et protège indûment les opérateurs déjà en place sur le territoire. Cette fermeture injustifiée du marché national nuit aux acteurs économiques étrangers qui se sont organisés en vue de la publication d’un nouvel avis officiel.
II. Le contrôle de la justification de la mesure nationale par l’intérêt général
A. L’admission de la protection des consommateurs comme motif impérieux légitime
Les restrictions aux libertés de circulation peuvent être admises si elles sont justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général prévues par le droit positif. La jurisprudence reconnaît que « les objectifs de protection des consommateurs, de prévention de la fraude et de l’incitation des citoyens à une dépense excessive » sont légitimes. La volonté d’assurer la continuité d’un contrôle permanent sur les opérateurs de jeux permet de garantir un niveau élevé de sécurité pour les citoyens. Les États membres conservent la liberté de définir les objectifs de leur politique sociale et le niveau de protection recherché en matière de paris. La prorogation peut ainsi viser à éviter l’interruption des activités légales afin de prévenir le développement de circuits de jeux clandestins sur le territoire.
B. L’application du test de proportionnalité et la compétence du juge national
La mesure de prolongation ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs de santé et d’ordre publics affichés. Le juge national doit vérifier si la prorogation des droits est réellement propre à garantir la réalisation de l’objectif de protection des consommateurs finaux. La Cour précise que « l’attribution de concessions sur la base d’un nouvel appel d’offres constituerait une mesure moins restrictive » à l’égard des libertés. Le maintien automatique des titres ne saurait être justifié si une mise en concurrence permet d’assurer un contrôle identique sans fermer le marché national. Il appartient donc à la juridiction de renvoi d’apprécier la nécessité de cette mesure au regard des particularités de l’organisation du secteur des jeux.
