La Cour de justice de l’Union européenne, réunie en grande chambre, a rendu le 16 novembre 2021 une décision fondamentale concernant les conséquences juridiques du retrait d’un État membre.
Cette décision précise l’articulation entre les bases juridiques de l’action extérieure de l’Union et les protocoles régissant l’espace de liberté, de sécurité et de justice.
Des individus ont été arrêtés sur le territoire d’un État membre en vertu de mandats d’arrêt émis par les autorités judiciaires d’un État tiers.
Ces mesures visaient soit l’exécution d’une sanction pénale prononcée antérieurement, soit l’engagement de poursuites pénales pour des faits commis avant la fin de la période de transition.
Les intéressés ont contesté la légalité de leur placement en détention devant les juridictions nationales compétentes en invoquant l’inapplicabilité des accords internationaux à leur égard.
Ils soutenaient que l’absence de base juridique spécifique relative à la coopération judiciaire pénale empêchait l’accord de retrait de lier valablement l’autorité d’exécution.
La Cour suprême de Dublin a saisi la juridiction européenne par une décision du 30 juillet 2021 pour déterminer si le protocole d’exemption nationale devait s’appliquer.
Il convient de déterminer si l’inclusion de mesures de justice dans des traités globaux nécessite l’adjonction de fondements textuels déclenchant les mécanismes de retrait volontaire.
Le juge européen a conclu que les accords de retrait et de commerce sont pleinement contraignants pour l’État membre sans que le protocole particulier ne puisse être invoqué.
L’examen du sens de cette décision révèle d’abord l’autonomie des compétences extérieures avant d’apprécier la portée de l’intégration judiciaire maintenue entre les parties.
I. L’affirmation de l’autonomie des bases juridiques globales
A. La primauté de l’article 50 du traité sur l’Union européenne
L’article 50 prévoit une procédure spécifique destinée à permettre que le retrait d’un État membre de l’organisation s’opère de façon parfaitement ordonnée.
Cette disposition permet de « régler, dans tous les domaines relevant des traités, l’ensemble des questions relatives à la séparation » entre les différentes parties.
La Cour écarte l’adjonction d’autres fondements textuels car « seul l’article 50 TUE […] peut garantir […] un traitement cohérent de l’ensemble des domaines » concernés.
Le recours à une base juridique complémentaire risquerait en effet de compromettre l’efficacité du retrait par des exigences procédurales potentiellement incompatibles.
B. L’étendue de la compétence d’association de l’article 217
L’accord de commerce et de coopération repose sur l’article 217 qui autorise la conclusion d’engagements « créant une association caractérisée par des droits et obligations réciproques ».
Cette compétence globale permet d’inclure des mesures relevant de l’espace de liberté sans exiger systématiquement le recours à des bases juridiques plus spécifiques.
L’Union dispose d’une marge de manœuvre étendue pour assurer des engagements internationaux couvrant tous les domaines de compétence de l’organisation européenne.
Les juges considèrent que « la conclusion d’un accord tel que l’ACC vise […] un vaste ensemble de domaines » rendant superflue toute autre référence textuelle.
Cette interprétation téléologique assure une cohérence externe tout en préservant l’unité des États membres dans leurs relations avec les pays tiers.
II. L’opposabilité renforcée des dispositifs de remise simplifiée
A. L’éviction des mécanismes d’exemption nationaux
L’application du protocole relatif à la position de certains États membres dépend exclusivement de la base juridique retenue pour l’adoption de l’acte.
Puisque les accords ne sont pas fondés sur le titre cinquième du traité, les clauses d’exemption prévues par ce protocole ne peuvent être invoquées.
La Cour rappelle fermement que « c’est la base juridique d’un acte […] qui détermine les protocoles éventuellement applicables, et non l’inverse ».
Exiger une participation volontaire de l’État membre pour des mesures déjà contraignantes avant le retrait créerait une insécurité juridique majeure pour les justiciables.
B. La sauvegarde de la continuité de l’espace judiciaire européen
La solution retenue privilégie la stabilité des relations judiciaires afin de limiter les perturbations provoquées par la cessation de l’application des traités.
Le maintien du régime du mandat d’arrêt européen assure ainsi une transition fluide pour les procédures de remise engagées avant la séparation définitive.
Cette décision renforce l’efficacité de la poursuite des infractions pénales par la coopération entre les autorités judiciaires de l’Union et de l’État tiers.
L’objectif de sécurité publique justifie l’application uniforme des règles de remise même pour les États disposant d’une souveraineté préservée dans ces matières.
