La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt rendu le seize octobre deux mille vingt-cinq, précise les contours de la liberté d’établissement. Des associations d’exploitants de salles de jeux contestent une réglementation régionale imposant des distances minimales entre les établissements et les centres d’enseignement. Le litige naît de l’adoption de normes limitant l’implantation des locaux de paris et l’exploitation des machines à sous dans le secteur de la restauration. Saisi d’un recours en annulation, le Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana décide de surseoir à statuer pour interroger le juge européen. La juridiction de renvoi demande si les articles quarante-neuf et cinquante-six du Traité s’opposent à des restrictions spatiales, à des moratoires et à des renouvellements conditionnés. Les requérants soutiennent que ces mesures entravent l’activité économique sans être nécessaires, tandis que l’administration invoque la lutte contre le jeu compulsif et la protection des mineurs. Le problème juridique porte sur la compatibilité de mesures de police des jeux avec les exigences de proportionnalité et de cohérence imposées par le droit de l’Union. La Cour énonce que de telles restrictions sont admissibles si elles répondent véritablement à des objectifs de santé publique et ne dépassent pas la mesure nécessaire. L’étude de cette décision permet d’analyser la consécration de la légitimité des restrictions avant d’examiner l’encadrement du contrôle de proportionnalité dévolu aux juges nationaux.
I. La consécration de la légitimité des restrictions à l’exploitation des jeux
A. L’identification d’une entrave caractérisée à la liberté d’établissement
L’article quarante-neuf du Traité interdit les mesures nationales qui gênent ou rendent moins attrayant l’exercice de la liberté d’établissement pour les ressortissants européens. La Cour examine d’abord si les distances minimales imposées entre les salles de jeux et les écoles constituent une barrière à l’entrée du marché. Elle relève que ces dispositions « constituent donc des restrictions à la liberté garantie par l’article 49 TFUE » car elles limitent la capacité des entreprises. Les juges soulignent que l’obligation de respecter ces distances lors du renouvellement des licences empêche les opérateurs de rentabiliser durablement leurs investissements initiaux. Cette analyse confirme que toute réglementation conditionnant l’implantation géographique des services de jeux de hasard affecte directement la substance même de la liberté économique.
Le juge européen considère également que le moratoire de cinq ans sur l’octroi de nouvelles autorisations restreint l’accès au secteur pour les investisseurs extérieurs. Cette suspension temporelle rend impossible la création de nouveaux établissements et fige la structure du marché au profit des exploitants déjà installés sur le territoire. La Cour rappelle qu’une réglementation subordonnant une activité à une concession ou prévoyant des déchéances de droits constitue une entrave sérieuse au commerce juridique. Ces mesures, par leur nature contraignante, imposent une charge supplémentaire aux professionnels souhaitant développer leur réseau dans le cadre du marché intérieur européen.
B. La justification par des motifs impérieux de santé publique
L’entrave ainsi caractérisée peut toutefois être admise si elle repose sur l’un des motifs dérogatoires prévus par le droit de l’Union européenne. La Cour reconnaît que la protection des consommateurs et la prévention de l’incitation à une dépense excessive liée au jeu sont des objectifs légitimes. Elle énonce que les restrictions « peuvent être admises au titre des mesures dérogatoires expressément prévues par le traité fue ou justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général ». La décision souligne la vulnérabilité psychologique des mineurs face à la normalisation des établissements de jeux dans leur environnement quotidien vers les centres d’enseignement. L’objectif de combattre la croissance importante des salles de jeux dans le tissu urbain participe ainsi d’une volonté de protéger la santé collective.
Les États membres jouissent d’un large pouvoir d’appréciation pour définir le niveau de protection de l’ordre social qu’ils considèrent le plus approprié à leur culture. La Cour observe qu’en l’absence d’harmonisation européenne, chaque autorité nationale peut choisir les instruments de sa politique de lutte contre les comportements addictifs. Les juges admettent que la réduction de l’exposition aux jeux sur les itinéraires quotidiens des jeunes répond à une préoccupation sociale croissante et justifiée. Cette protection des groupes vulnérables permet de valider le principe d’une intervention législative limitant la liberté de commerce pour sauvegarder des intérêts humains supérieurs. La conformité de ces mesures dépend alors de leur aptitude à atteindre ces buts sans excéder les limites de la stricte nécessité.
II. L’encadrement du contrôle de proportionnalité dévolu aux juridictions nationales
A. La validation de la cohérence spatiale et temporelle des mesures
Le contrôle de proportionnalité exige que la réglementation nationale réponde au souci d’atteindre les objectifs fixés d’une manière cohérente et parfaitement systématique. La Cour estime que l’instauration de distances minimales n’apparaît pas arbitraire lorsqu’elle s’appuie sur des études statistiques montrant une forte expansion du secteur. Elle précise que l’existence de mesures moins restrictives, comme l’interdiction de publicité, n’exclut pas la nécessité d’intervenir sur la concentration spatiale des établissements. Le juge européen affirme que la loi « répond véritablement au souci de les atteindre d’une manière cohérente et systématique » en traitant l’exposition physique globale de la population. L’application des nouvelles règles aux renouvellements de licences garantit d’ailleurs l’égalité de traitement entre les anciens opérateurs et les nouveaux entrants.
Le moratoire de cinq ans est également jugé propre à stabiliser l’offre de jeux après une période de prolifération jugée excessive par les autorités. La Cour rappelle que le fait de ne pas interdire totalement une activité ne suffit pas à démontrer un manque de sincérité législative. Les juges considèrent que la mesure visant à empêcher l’accès aux machines à sous dans les bars est adéquate car ces lieux échappent souvent aux contrôles. Cette approche globale assure une surveillance efficace des points de contact entre les citoyens et les services de hasard pour minimiser les risques sanitaires. La cohérence du dispositif est ainsi préservée par une articulation logique entre les limites géographiques et les restrictions temporelles imposées aux différents exploitants.
B. La reconnaissance d’un large pouvoir d’appréciation étatique
Il revient finalement au juge national de vérifier si les restrictions choisies par le législateur ne vont pas au-delà de ce qui est strictement indispensable. La Cour de justice délègue au Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana la mission d’apprécier la réalité des données scientifiques produites. Elle indique qu’un État n’est pas tenu de produire des études spécifiques préalables pour établir la validité d’une mesure restrictive devant les tribunaux européens. L’arrêt énonce qu’il « appartient à la juridiction de renvoi, tout en tenant compte des indications fournies par la Cour, de procéder à cette appréciation ». Ce renvoi souligne l’importance des contextes locaux et des réalités sociales propres à chaque territoire national dans la mise en œuvre du droit.
Le respect de la marge d’appréciation permet aux autorités régionales d’adapter leur réponse à l’évolution constante des pratiques de jeux et de consommation. La Cour conclut que l’article quarante-neuf ne s’oppose pas aux restrictions présentées si le juge interne confirme leur utilité concrète pour l’intérêt général. La décision offre ainsi un cadre souple mais structuré pour concilier les libertés économiques fondamentales avec les impératifs de police administrative et de santé. L’interprétation fournie garantit la primauté des objectifs de protection humaine dès lors que l’action publique reste guidée par des critères de nécessité et de proportionnalité. Cette solution pérennise la faculté des États de réguler fermement un secteur dont les conséquences sociales exigent une vigilance constante et rigoureuse.
