La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 16 octobre 2025, un arrêt portant sur l’étendue des compétences normatives de l’institution compétente. Des justiciables faisaient l’objet de mesures restrictives consistant notamment en un gel intégral de leurs fonds et de leurs ressources économiques sur le territoire. Un règlement est intervenu pour modifier le cadre juridique existant et imposer aux intéressés une obligation de déclarer leurs avoirs aux autorités nationales compétentes. Les requérants ont saisi le Tribunal de l’Union européenne d’un recours en annulation dirigé contre cette nouvelle obligation de faire pesant sur leurs épaules. Par une décision du 11 septembre 2024, les premiers juges ont rejeté cette demande en estimant que l’auteur de l’acte n’avait pas excédé ses pouvoirs. Un pourvoi a été formé devant la juridiction supérieure pour contester la base juridique de cette mesure et dénoncer une atteinte aux compétences étatiques. La question de droit consistait à savoir si une obligation de déclaration pouvait être imposée par règlement sans être expressément prévue dans la décision de politique étrangère. La Cour de justice confirme la solution du premier degré en jugeant que cette contrainte participe à la mise en œuvre efficace des sanctions européennes.
I. La reconnaissance d’une compétence normative étendue de l’institution
A. La distinction fondamentale entre mesure restrictive et mesure de mise en œuvre
La juridiction souligne que les décisions adoptées en matière de politique étrangère arrêtent la position de principe de l’Union concernant les mesures à adopter. Le règlement pris sur le fondement du traité constitue « l’instrument pour leur donner effet à l’échelle de l’Union » selon les termes de la Cour. Cette passerelle juridique permet d’adopter des règles de portée générale pour garantir l’application uniforme des sanctions dans tous les États membres de l’organisation. L’obligation de déclaration contestée ne constitue pas une mesure restrictive autonome mais un outil technique destiné à assurer l’effectivité du gel des avoirs déjà décidé. L’institution peut ainsi « apporter des définitions ou des précisions relatives à l’application des mesures restrictives prévues » sans trahir l’esprit de la décision politique initiale. Cette analyse fonctionnelle évite de limiter les interventions de l’organe normatif aux seules obligations de ne pas faire initialement listées dans le cadre diplomatique.
B. L’autonomie relative du règlement par rapport à la décision politique
La Cour de justice affirme que l’obligation de déclaration litigieuse a été instituée sur le fondement des compétences économiques prévues par les traités européens actuels. Cette mesure vise à « garantir l’application uniforme, sur le territoire de l’Union, des mesures restrictives prévues » par la décision de politique étrangère et de sécurité. L’absence de mention explicite de cette obligation dans l’acte politique initial ne fait pas obstacle à son introduction ultérieure dans un texte de mise en œuvre. L’institution dispose du pouvoir de préciser les modalités d’exécution des sanctions pour mettre en échec les éventuelles stratégies de contournement des fonds gelés. Le juge rappelle que l’autorité doit veiller à l’unité et à la cohérence de l’action européenne en utilisant tous les moyens juridiques à sa disposition. Cette souplesse normative assure que les mesures de gel ne restent pas des pétitions de principe dépourvues de toute efficacité concrète pour les autorités.
II. La préservation de la cohérence et de l’efficacité du régime des sanctions
A. La subsidiarité des compétences d’exécution nationales en matière européenne
Les requérants soutenaient que l’exécution des sanctions relevait exclusivement de la compétence des États membres et du haut représentant pour les affaires étrangères de l’Union. La Cour rejette cette vision restrictive en expliquant que l’institution est habilitée à définir un cadre d’application uniforme pour l’ensemble du territoire des pays membres. Tandis que le règlement fixe les obligations communes, la compétence étatique se rapporte à l’exécution matérielle des mesures par les autorités administratives ou judiciaires nationales. Les États membres doivent garantir l’application des sanctions « en utilisant les moyens de l’Union » et en respectant les dispositions prises par l’institution centrale compétente. Cette articulation préserve la souveraineté des autorités locales tout en imposant un socle d’obligations identiques pour éviter toute disparité de traitement entre les juridictions. La mise en œuvre centralisée ne constitue donc pas un empiétement illégitime sur les prérogatives souveraines des administrations nationales chargées du contrôle des avoirs.
B. La garantie de l’effet utile des mesures de gel des avoirs économiques
L’instauration d’une obligation de déclaration permet de renforcer considérablement l’efficacité des mesures restrictives adoptées contre des personnes physiques ou des entités morales étrangères. La Cour considère que cette mesure contribue à « assurer l’application uniforme, cohérente et efficace des mesures restrictives définies dans une décision » de politique commune. En imposant aux personnes visées de coopérer activement, l’Union facilite la découverte des ressources cachées et prévient le transfert illicite de fonds vers d’autres zones. Ce mécanisme de transparence est jugé proportionné aux objectifs de sécurité et de stabilité poursuivis par l’organisation internationale dans le contexte des crises géopolitiques actuelles. La solution retenue confirme que l’efficacité du droit européen justifie une interprétation dynamique des pouvoirs d’exécution confiés aux institutions par les traités en vigueur. Le rejet du pourvoi consolide ainsi le régime juridique des sanctions en offrant une base solide aux futures régulations techniques nécessaires à leur bon fonctionnement.
