Par un arrêt rendu le 16 octobre 2025, la Cour de justice de l’Union européenne précise l’étendue des compétences d’exécution dévolues au Conseil. Cette décision porte sur la validité d’une obligation de déclaration des fonds imposée aux personnes visées par des mesures restrictives de l’Union. Le litige oppose des personnes physiques faisant l’objet de gels d’avoirs au Conseil à propos d’une nouvelle réglementation imposant cette déclaration. Les requérants ont initialement saisi le Tribunal de l’Union européenne afin d’obtenir l’annulation partielle d’un règlement modifiant les obligations de transparence. Après le rejet de leur demande le 11 septembre 2024, les intéressés ont formé un pourvoi devant la juridiction supérieure à Luxembourg. Le problème de droit consiste à savoir si le Conseil peut légalement imposer une obligation positive sans habilitation expresse de la décision politique. La Cour rejette le pourvoi en confirmant la capacité de l’institution à prévoir des mesures d’application nécessaires à l’efficacité des sanctions économiques. L’étude de cette décision impose d’examiner la validité de la base juridique retenue avant d’analyser la portée fonctionnelle de cette obligation déclarative.
I. La validation de la base juridique de l’obligation de déclaration au titre du traité de fonctionnement
A. La consécration du règlement comme instrument d’effet utile des décisions de politique étrangère
La Cour rappelle que l’article 215 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne établit une passerelle nécessaire entre les deux traités. Les règlements pris sur ce fondement « constituent l’instrument pour leur donner effet à l’échelle de l’Union » vis-à-vis des décisions de politique étrangère. Cette disposition permet ainsi de traduire juridiquement les positions politiques adoptées à l’unanimité par les États membres dans un cadre purement intergouvernemental. Le juge précise que le Conseil peut « préciser l’objet » de ces mesures sans nécessairement disposer d’une mention littérale dans la décision initiale. L’obligation de déclaration litigieuse se rattache donc directement à l’objectif de gel des ressources économiques appartenant aux entités ou aux personnes listées. Cette articulation organique garantit la cohérence de l’action extérieure tout en offrant un cadre contraignant directement applicable aux individus sur tout le territoire.
B. L’absence d’empiétement sur les compétences d’exécution dévolues aux autorités nationales
Les requérants soutenaient que l’exécution des sanctions relevait de la compétence exclusive des États membres conformément aux dispositions du traité sur l’Union. Le juge européen considère toutefois que « le Conseil n’empiète aucunement sur la compétence d’exécution des États membres » en adoptant une telle mesure. La compétence nationale se rapporte à l’exécution matérielle des décisions par les autorités administratives sur leur propre territoire sous le contrôle des juges. À l’inverse, l’adoption d’un règlement uniforme vise à garantir que les mesures restrictives soient appliquées de manière identique dans l’ensemble de l’espace. Cette reconnaissance d’une compétence européenne d’exécution nécessite néanmoins de s’interroger sur la nature même de la mesure imposée à la charge des administrés.
II. La qualification fonctionnelle de la mesure de déclaration pour l’efficacité des sanctions
A. L’admission de mesures d’application distinctes des mesures restrictives proprement dites
Le litige portait sur la nature de l’obligation de déclaration qui impose une action positive concrète à la charge des personnes déjà sanctionnées. La Cour précise qu’une mesure d’application peut « comporter une obligation de faire » afin de garantir l’application uniforme d’une mesure de gel. Le raisonnement juridique distingue clairement la mesure restrictive de fond et les modalités techniques destinées à assurer son respect par les débiteurs concernés. Une telle obligation déclarative ne saurait être qualifiée de nouvelle sanction mais constitue un accessoire indispensable à la mise en œuvre du gel. Le Conseil dispose ainsi d’une marge d’appréciation pour définir les outils pratiques permettant de rendre effectives les privations de jouissance des biens. Cette solution renforce la capacité d’action de l’Union face aux tentatives de dissimulation des avoirs financiers par les acteurs économiques visés.
B. La recherche d’une application uniforme du droit pour prévenir le contournement des gels d’avoirs
La solution retenue par le juge vise expressément à « garantir l’application uniforme, cohérente et efficace » des mesures restrictives dans tout l’espace européen. L’obligation de déclaration est présentée comme une nécessité pour « mettre en échec les stratégies de contournement » des sanctions adoptées contre les puissances. La Cour valide une interprétation téléologique du droit de l’Union en privilégiant l’effet utile des mesures de politique étrangère et de sécurité. Le défaut de déclaration est ainsi assimilé à une participation à des activités d’évasion, ce qui justifie la sévérité du régime juridique applicable. Cette jurisprudence confirme que le Conseil peut exiger une coopération active des personnes sanctionnées pour assurer la pleine efficacité du droit européen. La décision du 16 octobre 2025 sécurise donc les instruments juridiques utilisés par l’Union pour protéger son intégrité territoriale et sa souveraineté.
