La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt du 16 septembre 2020, précise les limites des restrictions étatiques aux mouvements de capitaux. Le litige oppose des actionnaires à une autorité nationale de régulation après la suspension de leurs droits de vote dans une société d’investissement. Les requérantes contestaient la validité de décisions administratives leur imposant de céder des titres dépassant le plafond légal de cinq pour cent du capital. La Cour d’appel de Bucarest, le 4 mai 2015, rejette d’abord cette contestation avant que la Haute Cour de cassation et de justice ne sursoie. La juridiction de renvoi demande si le droit de l’Union s’oppose à une règle de plafonnement de participation assortie de présomptions de concertation. Le juge européen répond que cette mesure constitue une restriction interdite sauf si une raison impérieuse d’intérêt général, non économique, la justifie. L’analyse de cette solution impose d’examiner la caractérisation de l’entrave avant d’étudier le régime strict des justifications admises par la juridiction européenne.
**I. La caractérisation d’une entrave à la libre circulation des capitaux**
**A. L’existence d’un mouvement de capitaux protégé par le droit de l’Union**
Le juge rappelle d’abord que « constituent des mouvements de capitaux […] les investissements dits « directs » » permettant de participer « effectivement à la gestion et au contrôle » d’une entreprise. L’acquisition d’actions dans une société d’investissement financier, assortie de droits de vote, entre donc nécessairement dans le champ d’application de l’article 63 du traité. Cette protection conventionnelle s’applique dès lors qu’une situation transfrontalière est identifiée, impliquant des actionnaires établis en dehors du territoire de l’État membre concerné. La Cour souligne que la détention d’actions vise à créer des relations durables entre le bailleur de fonds et l’entité destinataire des investissements réalisés.
**B. La nature restrictive du plafonnement légal de participation**
Une mesure nationale est qualifiée de restriction si elle est « susceptible d’empêcher ou de limiter l’acquisition d’actions » ou de « dissuader les investisseurs » étrangers. Le plafonnement à cinq pour cent de la participation au capital produit précisément cet effet dissuasif en limitant la gestion et le contrôle de l’entreprise. En effet, la suspension automatique des droits de vote liée au dépassement de ce seuil constitue une entrave majeure à l’exercice de la liberté fondamentale. La Cour de justice affirme que de telles dispositions nationales entravent directement l’accès au marché des capitaux pour les opérateurs issus d’autres États membres. L’identification de cette entrave conduit naturellement à s’interroger sur la validité des motifs invoqués par l’État pour limiter la liberté de circulation.
**II. L’encadrement strict des justifications admises par le juge européen**
**A. Le rejet des motifs classiques de dérogation au traité**
Le juge examine si la mesure peut être justifiée par les raisons mentionnées à l’article 65 du traité ou par des raisons impérieuses d’intérêt général. La réglementation en cause ne relève pas de la matière fiscale et ne vise pas non plus à prévenir des infractions à la loi nationale. Par ailleurs, la sécurité publique ne peut être invoquée qu’en cas de menace réelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société civile. La Cour écarte ces motifs classiques car la mesure de plafonnement ne répond pas aux exigences strictes de proportionnalité imposées par la jurisprudence européenne. Les dérogations aux libertés fondamentales doivent impérativement faire l’objet d’une interprétation restrictive pour ne pas vider le droit de l’Union de sa substance.
**B. L’inefficacité des objectifs de nature économique invoqués par l’État**
Le gouvernement national soutenait que la dispersion de l’actionnariat garantissait une administration prudente des fonds et la protection des investissements financiers les plus populaires. Toutefois, la Cour répond que « les motifs de nature économique ne sauraient constituer une raison impérieuse d’intérêt général » capable de justifier une restriction. La volonté d’empêcher un groupe de personnes de prendre le contrôle stratégique d’une société relève d’une considération purement économique étrangère aux impératifs supérieurs. La restriction n’est donc pas valide si la juridiction nationale confirme que l’objectif poursuivi par le législateur local demeure exclusivement de nature patrimoniale. Le juge européen réaffirme ainsi la primauté de la liberté de circulation sur les structures nationales de protection des capitaux jugées trop protectrices.
