Par un arrêt rendu le 16 septembre 2020, la Cour de justice de l’Union européenne précise les contours de la notion de juridiction nationale. Cette décision examine la recevabilité d’une demande de décision préjudicielle formulée par une autorité espagnole chargée de la régulation des marchés et de la concurrence. L’affaire trouve son origine dans une procédure de sanction engagée contre une association d’entreprises et plusieurs organisations syndicales du secteur portuaire. Ces entités avaient conclu une convention collective imposant une subrogation dans les contrats de travail, soupçonnée de restreindre indûment la concurrence. Saisie du litige, l’autorité de régulation a décidé de surseoir à statuer pour interroger la Cour sur la conformité de ces pratiques au droit de l’Union. La juridiction européenne doit alors déterminer si cet organisme possède les caractéristiques nécessaires pour mettre en œuvre le mécanisme de coopération prévu par l’article 267 du Traité. Elle conclut à l’irrecevabilité de la demande en raison du caractère administratif de l’organe de renvoi. Il convient d’étudier d’abord les critères d’identification de la juridiction (I) avant d’analyser la qualification administrative de l’autorité de concurrence (II).
I. La détermination de la qualité de juridiction au regard de l’indépendance organique
A. L’application rigoureuse des critères fonctionnels de l’organe de renvoi
La Cour rappelle que la notion de « juridiction » relève uniquement du droit de l’Union et s’apprécie selon un faisceau d’indices précis. Les éléments retenus incluent l’origine légale de l’organe, sa permanence, le caractère obligatoire de sa juridiction et la nature contradictoire de sa procédure. L’organisme doit également appliquer des règles de droit et présenter une indépendance totale dans l’exercice de ses fonctions de résolution des litiges. Dans cette espèce, si l’autorité nationale possède une origine légale et un caractère permanent, ses modalités d’action soulèvent des doutes sérieux. La Cour souligne que les juridictions nationales ne sont habilitées à la saisir que si un litige est pendant devant elles. La procédure doit impérativement être destinée à aboutir à une décision de caractère juridictionnel pour justifier le renvoi préjudiciel.
B. L’absence de distinction entre les fonctions d’instruction et de décision
La décision souligne qu’une juridiction ne peut désigner qu’une autorité ayant « la qualité de tiers par rapport à celle qui a adopté la décision ». Or, l’examen de l’organisation interne révèle que le président de l’autorité dirige simultanément le conseil de décision et les unités de recherche. Le conseil entretient avec la direction de l’instruction « un lien organique et fonctionnel » qui exclut toute séparation étanche entre les services. Cette confusion des rôles empêche l’organisme de se présenter comme un tiers impartial vis-à-vis des parties impliquées dans la procédure de sanction. L’absence de cette neutralité organique interdit alors de qualifier l’autorité de régulation de juridiction nationale au sens du droit de l’Union européenne.
II. La nature administrative de l’autorité nationale de concurrence
A. La prédominance de la fonction de régulation et de sanction
L’arrêt relève que les décisions adoptées par cet organisme « s’apparentent à des décisions de nature administrative » excluant l’exercice de véritables fonctions juridictionnelles. L’autorité agit d’office en tant qu’administration spécialisée pour garantir le bon fonctionnement des marchés productifs au profit des consommateurs nationaux. Son pouvoir de sanction s’exerce sous le contrôle étroit de la Commission européenne, laquelle peut d’ailleurs dessaisir l’autorité nationale à tout moment. Cette subordination hiérarchique au réseau européen de la concurrence est incompatible avec l’autonomie souveraine traditionnellement reconnue aux organes judiciaires classiques. L’existence d’un délai maximal pour statuer sous peine de caducité confirme également le caractère purement administratif de la procédure de sanction.
B. L’insertion de l’organe en dehors du système judiciaire étatique
La Cour précise que la procédure devant cette autorité « se situe en marge du système juridictionnel national » et ne relève pas de fonctions juridictionnelles. La décision finale peut être retirée par l’administration elle-même si un recours est introduit devant les véritables instances juridictionnelles du pays. Les actes rendus ne sont pas revêtus de l’autorité de la chose jugée, condition pourtant essentielle pour caractériser une fonction de nature judiciaire. Un recours contentieux reste possible devant les cours centrales nationales, où l’autorité de régulation intervient alors comme une simple partie défenderesse. La demande de décision préjudicielle est donc irrecevable car l’organisme émetteur n’exerce pas une mission de justice au sens strict du Traité.
