La Cour de justice de l’Union européenne, par une décision du 14 janvier 2021, précise les limites du droit d’accès aux documents d’une institution monétaire. Le litige trouve son origine dans le refus opposé à deux membres d’un parlement souhaitant consulter un avis juridique externe relatif aux liquidités d’urgence. L’institution concernée a rejeté cette communication en invoquant la protection de son processus décisionnel interne ainsi que le secret relatif aux avis de droit.
Les intéressés ont alors introduit un recours devant le Tribunal de l’Union européenne afin d’obtenir l’annulation de la décision de refus de l’autorité monétaire. Par un arrêt rendu le 12 mars 2019, les juges de première instance ont rejeté l’intégralité des prétentions formulées par les demandeurs à l’action. Un pourvoi a été formé devant la Cour de justice pour contester l’interprétation restrictive des principes de transparence et d’ouverture des institutions.
Les requérants soutiennent que l’accès aux documents ne peut être limité que si la divulgation porte une atteinte grave au fonctionnement effectif de l’organisme. Ils soulignent que l’absence de preuve d’un préjudice réel et concret constitue une violation caractérisée du droit primaire de l’Union européenne. La question de droit est de savoir si le refus d’accès requiert la démonstration d’une perturbation sérieuse du processus de délibération interne.
La Cour rejette le pourvoi en confirmant que la réglementation spécifique à l’institution monétaire n’impose pas d’établir l’existence d’une atteinte grave pour justifier le secret. Elle valide la possibilité pour l’autorité de s’appuyer sur des effets hypothétiques afin de préserver son espace de réflexion et son indépendance fonctionnelle.
I. La reconnaissance de l’autonomie du régime d’accès aux documents monétaires
A. L’absence d’exigence d’une atteinte grave au processus décisionnel La Cour souligne que l’exception prévue à l’article 4 de la décision applicable ne mentionne aucune condition de gravité pour refuser la communication. Elle affirme que « la démonstration d’une atteinte grave au processus décisionnel n’est pas exigée dans le cadre de l’exception prévue » par ce texte. Cette interprétation littérale écarte la transposition des critères plus rigoureux issus du règlement général sur l’accès aux documents des autres institutions européennes. Le juge valide ainsi une approche protectrice du secret des délibérations internes, indispensable au maintien d’un espace de réflexion parfaitement serein. La décision litigieuse n’avait pas à justifier d’un risque concret de perturbation majeure pour demeurer conforme au droit positif de l’Union.
B. La distinction opérée avec le régime général de transparence Le raisonnement des juges européens repose sur la spécificité de l’institution monétaire, dont l’indépendance est garantie par les traités fondamentaux de l’Union européenne. La Cour précise que « l’objet de la protection prévue à l’article 4 […] de la décision 2004/258 et […] du règlement n o 1049/2001 n’est pas identique ». Cette divergence textuelle permet à la banque centrale de refuser l’accès même après l’adoption définitive d’une décision de nature administrative ou monétaire. La volonté manifeste du législateur était de préserver la confidentialité absolue des échanges de vues entre l’institution et les autorités bancaires nationales. Cette protection étendue se justifie par la nature particulière des missions de stabilité financière confiées à l’autorité au sein du système européen.
II. La validation de la portée restrictive des exceptions au droit d’accès
A. La possibilité de cumuler les motifs de refus d’accès Les requérants contestaient l’application simultanée de deux exceptions distinctes concernant les avis de droit et les documents destinés à une utilisation strictement interne. La Cour juge que « rien dans le libellé de l’article 4 de ladite décision n’exclut qu’une même partie d’un document puisse être concernée ». L’existence d’une règle spécifique aux avis juridiques ne fait pas obstacle à la protection globale du processus de consultation et de délibération. Cette solution renforce la marge de manœuvre de l’institution lors de l’examen des demandes de consultation formulées par les citoyens de l’Union. L’autorité peut s’appuyer sur des motifs complémentaires pour garantir l’efficacité de ses missions fondamentales et la discrétion nécessaire à ses services.
B. Le contrôle restreint de l’intérêt public supérieur Le refus d’accès peut être écarté si un intérêt public supérieur justifie la divulgation, mais la preuve incombe exclusivement aux personnes formulant la demande. La Cour rejette les arguments fondés sur la nécessité d’un contrôle citoyen général, estimant que ces considérations revêtent un caractère trop abstrait et incertain. Elle confirme que « la prise en considération des éléments abstraits et purement hypothétiques est insuffisante pour justifier le risque d’une atteinte à l’intérêt protégé ». Le juge limite son contrôle à l’erreur manifeste d’appréciation ou au détournement de pouvoir dans ce domaine particulièrement technique et sensible. Cette jurisprudence consacre la primauté de l’indépendance de la fonction monétaire sur l’exigence de publicité intégrale des avis juridiques sollicités.
