La Grande Chambre de la Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 17 juillet 2014, un arrêt relatif aux normes communes de retour. Cette décision porte sur l’interprétation de l’article 16, paragraphe 1, de la directive 2008/115/CE encadrant le placement en rétention des ressortissants de pays tiers. Deux personnes en séjour irrégulier sur le territoire d’un État membre ont fait l’objet de mesures de rétention ordonnées par des juridictions nationales. Le tribunal cantonal de Francfort-sur-le-Main a ordonné la rétention le 6 janvier 2011 tandis que le tribunal cantonal de Munich a statué le 26 juillet 2013. Les autorités locales ont procédé à leur incarcération dans des établissements pénitentiaires de droit commun en l’absence de structures spécialisées dans les régions concernées. Les intéressés ont contesté la légalité de ces mesures devant la Cour fédérale de justice ainsi que devant le tribunal régional de Munich I. Ces deux juridictions ont alors interrogé la Cour de justice pour savoir si l’organisation fédérale d’un État justifie le non-respect du principe de spécialisation. Le juge européen affirme que l’obligation de rétention en centre spécialisé pèse sur l’État membre indépendamment de sa structure constitutionnelle ou administrative interne. Cette solution garantit une application uniforme du droit de l’Union tout en protégeant les droits fondamentaux des personnes dont l’éloignement est en cours de préparation. L’analyse de cette décision suppose d’envisager le principe de spécialisation des lieux de rétention (I) avant d’étudier l’opposabilité de cette obligation à l’État fédéral (II).
I. Le principe de spécialisation des lieux de rétention des étrangers
A. La portée contraignante de l’exigence de centres dédiés
Le droit de l’Union européenne pose une règle fondamentale selon laquelle « la rétention s’effectue en règle générale dans des centres de rétention spécialisés ». Cette exigence textuelle vise à assurer un traitement humain et digne aux ressortissants étrangers qui ne font l’objet d’aucune condamnation pénale. La Cour de justice souligne que le recours à la détention doit rester une mesure de dernier ressort soumise au strict respect du principe de proportionnalité. Le placement dans un centre spécialisé constitue ainsi la norme tandis que l’usage de l’établissement pénitentiaire demeure une exception nécessitant une justification particulière. Cette distinction protège la dignité des personnes en séjour irrégulier en évitant toute confusion avec les régimes carcéraux destinés aux individus ayant commis des infractions. Le juge européen rappelle que la finalité de la mesure consiste uniquement à préparer le retour effectif de l’intéressé vers son pays d’origine ou de provenance.
B. L’interprétation rigoureuse des dérogations au régime normal
La directive prévoit que le placement en établissement pénitentiaire est possible uniquement lorsqu’un État membre ne peut installer l’étranger dans un centre de rétention spécialisé. Le juge précise que cette faculté dérogatoire, prévue à la seconde phrase de l’article 16, « doit être interprétée de manière stricte » par les autorités nationales. La Cour rejette toute interprétation extensive qui permettrait de transformer une impossibilité temporaire ou locale en une pratique administrative courante au détriment des garanties individuelles. Elle souligne que les versions linguistiques de la directive convergent vers la nécessité d’une impossibilité réelle de placement pour justifier le recours à la prison. Cette rigueur interprétative interdit aux États de se prévaloir de simples commodités de gestion pour écarter le principe général de séparation des régimes de détention. L’effectivité du droit au retour humain suppose que l’exception ne vide pas de sa substance l’obligation de principe fixée par le législateur.
Le respect de ce cadre normatif se heurte toutefois aux particularités organisationnelles des États membres dont la structure interne peut limiter les capacités d’accueil locales.
II. L’impuissance des obstacles structurels internes face au droit de l’Union
A. Le rejet de l’exception liée à l’organisation fédérale de l’État
La Cour de justice affirme que l’obligation de spécialisation « s’impose aux États membres en tant que tels » sans considération pour leur architecture administrative ou constitutionnelle. Un État ne peut invoquer la répartition interne des compétences entre ses entités fédérées pour justifier une méconnaissance des normes établies par la directive européenne. La circonstance qu’une région particulière ne dispose pas d’un centre spécialisé ne dispense pas les autorités nationales de respecter les prescriptions du droit communautaire. Le juge considère que l’absence de telles structures dans une partie du territoire fédéral « ne saurait constituer une transposition suffisante » des obligations de résultat pesant sur l’État. Cette approche consacre la primauté du droit de l’Union sur les règles de droit interne régissant l’organisation territoriale des pouvoirs publics des États membres. La responsabilité de l’exécution fidèle des engagements européens demeure indivisible et incombe au seul gouvernement central signataire des traités et destinataire des actes dérivés.
B. La nécessité d’une coopération administrative garantissant l’effet utile
Le juge précise qu’un État fédéral n’est pas contraint de bâtir un centre spécialisé dans chaque circonscription administrative si les capacités globales sont suffisantes. L’effectivité de la directive doit cependant être garantie « notamment en vertu d’accords de coopération administrative » permettant le transfert des personnes vers les structures adaptées. Les entités régionales dépourvues de moyens propres ont le devoir de solliciter les autres régions du même État pour assurer un placement conforme au droit. Cette solution pragmatique concilie le respect de l’autonomie organisationnelle des États avec l’exigence impérative de protection des droits des ressortissants de pays tiers. La Cour impose une obligation de coordination qui interdit aux autorités de se réfugier derrière une carence matérielle locale pour valider une incarcération. La portée de l’arrêt réside dans cette injonction à l’efficacité administrative au service de la préservation des standards européens en matière de liberté et de justice.
