Par un arrêt rendu le dix-sept juillet deux mille quatorze, la Cour de justice de l’Union européenne apporte des précisions majeures sur le contrôle des mesures étatiques. Une entreprise publique bénéficiait du droit exclusif d’extraire du lignite, combustible nécessaire à la production d’électricité, sur le territoire d’un État membre déterminé. La Commission européenne a estimé que le maintien de ces droits exclusifs faussait la concurrence en créant une inégalité d’accès aux combustibles primaires nécessaires. L’exécutif européen a donc adopté une décision constatant une infraction aux articles combinés quatre-vingt-six et quatre-vingt-deux du traité instituant la Communauté européenne.
L’entreprise publique a saisi le Tribunal de l’Union européenne d’un recours en annulation contre cette décision administrative en invoquant plusieurs moyens d’erreur de droit. Par une décision du vingt septembre deux mille douze, la juridiction de première instance a annulé l’acte au motif qu’aucun abus réel n’était démontré. La Commission européenne a alors formé un pourvoi devant la Cour de justice afin de contester l’exigence de preuve d’un comportement abusif concret. L’institution requérante soutient que la simple création d’une inégalité des chances entre les opérateurs économiques suffit à caractériser une violation des règles de concurrence. L’entreprise publique défenderesse prétend au contraire que le juge doit identifier le comportement abusif spécifique auquel la mesure étatique a conduit ou pourrait conduire.
La Cour de justice devait déterminer si l’application combinée des articles prohibant les abus de position dominante et encadrant les entreprises publiques exige l’identification d’un abus réel. La haute juridiction annule l’arrêt attaqué en jugeant qu’il suffit d’établir une conséquence anticoncurrentielle potentielle résultant directement de la mesure prise par l’État membre concerné.
I. L’admission d’une violation des règles de concurrence sans preuve d’un abus réel
A. Le rejet de l’exigence d’un comportement abusif concret
La Cour de justice censure le raisonnement du Tribunal qui imposait à la Commission d’identifier un abus de position dominante effectivement commis par l’entreprise. Le juge européen précise qu’ « il peut y avoir violation des dispositions combinées des articles 86, paragraphe 1, CE et 82 CE indépendamment de tout abus réel ». Cette solution s’écarte d’une vision strictement comptable des comportements de marché pour privilégier une analyse structurelle des effets de la mesure étatique litigieuse. La Commission doit seulement démontrer que la mesure administrative ou législative est susceptible de provoquer une conséquence anticoncurrentielle, qu’elle soit simplement potentielle ou déjà réalisée.
L’arrêt souligne que la preuve d’une pratique abusive effective n’est pas requise lorsque l’État crée une situation juridique intrinsèquement contraire aux objectifs du traité. La juridiction suprême de l’Union valide ainsi une approche préventive permettant d’intervenir avant que l’entreprise dominante n’exploite de manière préjudiciable les avantages octroyés par la puissance publique. Cette dispense de preuve facilite grandement l’action de l’autorité de contrôle face à des structures de marché figées par des droits exclusifs anciens. La décision renforce l’efficacité de l’article quatre-vingt-six en évitant que son application ne dépende du déclenchement aléatoire d’un comportement commercialement répréhensible.
B. La centralité du critère de l’inégalité des chances
Le raisonnement de la Cour repose sur la préservation d’une structure de marché garantissant l’égalité des chances entre les différents opérateurs économiques nationaux et européens. Le juge rappelle qu’un « système de concurrence non faussée tel que celui prévu par le traité ne peut être garanti que si l’égalité des chances est assurée ». L’octroi d’un accès privilégié à une ressource essentielle comme le lignite crée mécaniquement un désavantage insurmontable pour les concurrents potentiels de l’entreprise publique. La distorsion de concurrence est alors le fait direct de l’intervention de l’État qui modifie arbitrairement les conditions normales de fonctionnement du marché.
Une mesure étatique est jugée illicite si elle permet à l’entreprise bénéficiaire de maintenir ou de renforcer sa position dominante en entravant de nouvelles entrées. La Cour considère que le simple exercice des droits conférés peut suffire à caractériser l’exploitation abusive d’une position dominante par l’entreprise publique concernée. L’analyse juridique se focalise donc sur la capacité de la mesure à fausser le jeu concurrentiel plutôt que sur l’intention malveillante de l’acteur économique. Cette interprétation assure une protection robuste du marché intérieur contre les velléités protectionnistes ou monopolistiques des États membres agissant par le biais de leurs entreprises.
II. La consolidation de la théorie de l’extension d’une position dominante
A. La condamnation de l’extension automatique de puissance de marché
La décision confirme que l’extension d’une position dominante d’un marché vers un marché voisin sans justification objective est prohibée par le droit de l’Union. Dans cette affaire, l’entreprise utilisait son hégémonie sur le marché amont de la fourniture de lignite pour verrouiller le marché aval de gros de l’électricité. La Cour affirme que cette extension est interdite « comme telle » lorsqu’elle résulte d’une mesure étatique privant de tout effet utile les règles européennes de concurrence. Le juge rejette l’argument selon lequel l’entreprise ne disposerait d’aucune compétence réglementaire propre pour influencer les coûts de ses concurrents sur le marché.
L’existence d’un avantage comparatif artificiel suffit à établir que l’entreprise peut exercer une pression concurrentielle irrésistible sur les segments de marché connexes à son activité principale. Le lignite constituant le combustible le moins onéreux, son monopole d’extraction garantissait mécaniquement une position prédominante lors de la vente de l’énergie produite sur le réseau. L’arrêt démontre que le lien de causalité entre la mesure étatique et la distorsion de concurrence est établi par la seule structure des coûts de production. Cette rigueur juridique empêche les États de contourner la libéralisation d’un secteur économique en maintenant des verrous stratégiques sur les ressources naturelles essentielles.
B. L’étendue du contrôle sur les entreprises publiques
L’arrêt apporte une précision fondamentale sur le champ d’application de l’article quatre-vingt-six en confirmant qu’il vise toutes les entreprises publiques sans exception procédurale. La Cour rejette la thèse imposant à la Commission de démontrer l’existence de droits exclusifs ou spéciaux dès lors que la qualité d’entreprise publique est établie. Cette qualification juridique est suffisante pour engager la responsabilité de l’État membre si une mesure administrative favorise indûment l’entité économique dont il assure le contrôle. Le juge refuse ainsi de limiter la portée des règles de concurrence aux seuls monopoles de droit explicitement créés par des textes législatifs.
La décision renforce la surveillance exercée sur les anciens monopoles nationaux qui conservent des positions fortes malgré l’ouverture théorique des marchés à la concurrence européenne. Le contrôle de la Cour s’étend aux effets indirects des législations nationales qui, tout en respectant formellement la libéralisation, en paralysent la mise en œuvre pratique. Cette jurisprudence assure une application uniforme du droit de la concurrence, quel que soit le mode d’organisation industrielle choisi par les autorités publiques nationales. L’arrêt renvoie finalement l’affaire devant le Tribunal pour que celui-ci examine les autres moyens de défense n’ayant pas encore fait l’objet d’une analyse.
