La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt du 17 novembre 2011, précise les limites du droit de libre circulation des citoyens européens. Un ressortissant d’un État membre, dirigeant d’une société commerciale, s’est vu interdire de quitter son territoire national en raison d’une dette fiscale impayée. L’administration nationale subordonnait la levée de cette mesure au paiement intégral des sommes dues ou à la constitution préalable d’une garantie bancaire ou réelle suffisante. Saisi du litige, l’Administrativen sad Sofia-grad a sollicité l’interprétation de la directive relative au droit de libre circulation et de séjour des citoyens de l’Union. La question visait à déterminer si le non-paiement d’une dette fiscale peut constituer une menace pour l’ordre public justifiant une restriction de sortie. Le juge européen répond que le droit de l’Union ne s’oppose pas par principe à une telle mesure administrative prise par une autorité publique. Il conditionne toutefois sa validité au respect rigoureux de critères liés à la nature de la menace et au comportement personnel du citoyen concerné.
I. La qualification de l’interdiction de sortie du territoire au regard de l’ordre public
A. L’applicabilité du droit de l’Union à la restriction de sortie du territoire national
Le statut de citoyen de l’Union permet à tout ressortissant d’un État membre de se prévaloir du droit de circuler librement sur le territoire communautaire. Cette liberté fondamentale implique le droit d’entrer dans un autre État ainsi que le droit corrélatif de quitter son pays d’origine pour s’y rendre. Le juge affirme que les libertés garanties « seraient vidées de leur substance si l’État membre d’origine pouvait interdire à ses propres ressortissants de quitter son territoire ». Le droit de l’Union s’applique ainsi dès qu’une personne manifeste l’intention de se rendre sur le territoire d’un autre État membre de l’organisation. L’existence d’une législation interne spécifique ne saurait empêcher le juge national d’assurer le plein effet des normes européennes directement applicables au litige en cause.
B. L’assimilation conditionnelle du recouvrement fiscal aux impératifs d’ordre public
Les États membres restent libres de déterminer les exigences de l’ordre public selon leurs besoins nationaux spécifiques et l’évolution de leur contexte social interne. Cependant, ces justifications dérogatoires au principe de libre circulation doivent être entendues strictement et demeurent soumises au contrôle permanent des institutions de l’Union. Le juge admet qu’il « ne saurait être exclu par principe que le non-recouvrement de créances fiscales puisse relever des exigences de l’ordre public ». Le recouvrement des impôts finance les interventions étatiques et participe à la politique générale économique et sociale choisie par chaque gouvernement de l’Union européenne. Une telle mesure ne répond donc pas nécessairement à des fins exclusivement économiques, lesquelles sont expressément proscrites par les dispositions de la directive applicable.
II. La subordination de la mesure restrictive aux principes de comportement personnel et de proportionnalité
A. L’exigence impérative d’une appréciation individualisée du comportement du citoyen
La validité d’une restriction suppose une menace réelle, actuelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société civile organisée dans l’État. L’article 27 de la directive impose que les mesures d’ordre public soient « fondées exclusivement sur le comportement personnel de l’individu concerné » par la décision administrative. Une législation nationale ne peut instaurer une interdiction de sortie automatique fondée sur la seule existence d’une dette fiscale sans examen individuel préalable. L’arrêt souligne qu’une décision prise en raison de la seule qualité de gérant, sans référence à une menace spécifique, méconnaît les exigences du droit européen. L’autorité administrative doit donc démontrer en quoi le comportement de la personne physique constitue un trouble persistant à l’ordre public au-delà du simple litige financier.
B. Le contrôle de nécessité et de proportionnalité de l’interdiction de circuler
Le principe de proportionnalité exige que l’interdiction de sortie soit propre à garantir l’objectif de recouvrement sans excéder ce qui est strictement nécessaire. Le juge doit vérifier si la mesure ne prive pas l’intéressé des revenus nécessaires au désintéressement de son créancier par son activité professionnelle habituelle. L’interdiction doit être écartée « si elle n’est pas propre à garantir la réalisation de l’objectif qu’elle poursuit et va au-delà de ce qui est nécessaire ». L’existence de mécanismes d’assistance mutuelle entre États membres pour le recouvrement des créances fiscales constitue une alternative moins restrictive à la liberté fondamentale. La juridiction de renvoi doit apprécier si des mesures moins attentatoires aux droits individuels auraient permis d’atteindre une efficacité identique pour le Trésor public national.
