La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 18 avril 2024, un arrêt relatif à l’indépendance des magistrats lors d’une réorganisation juridictionnelle. Cette décision interroge la compatibilité avec le droit de l’Union de la suppression d’une juridiction pénale spécialisée au profit d’un tribunal de droit commun.
Des poursuites pénales ont été engagées contre plusieurs individus pour des faits de criminalité organisée devant une juridiction bulgare spécialisée créée en 2011. Une loi du 26 avril 2022 a supprimé cet organe tout en prévoyant le transfert des affaires en cours vers une juridiction de droit commun. Les magistrats initialement saisis ont été réaffectés pour poursuivre l’examen des dossiers déjà entamés afin de garantir la continuité de la bonne administration de la justice. Le Tribunal de la ville de Sofia, désormais saisi, s’est interrogé sur la conformité de cette réforme avec les principes de l’État de droit.
La juridiction de renvoi a décidé de surseoir à statuer pour demander si le maintien de la compétence des mêmes juges porte atteinte à leur indépendance. Elle a souligné que les motifs législatifs de la suppression remettaient en cause l’impartialité globale de l’ancienne structure sans s’appuyer sur des preuves concrètes. Le juge bulgare a ainsi sollicité une interprétation des articles 2 et 19 du Traité sur l’Union européenne pour déterminer si sa propre saisine demeurait légitime.
Le problème de droit porte sur la recevabilité d’un renvoi préjudiciel relatif à l’indépendance juridictionnelle lorsque la nécessité de l’interprétation sollicitée n’est pas établie.
La Cour de justice a déclaré la demande préjudicielle irrecevable car le lien entre le litige au principal et les dispositions du droit de l’Union n’était pas démontré. Elle a relevé que les doutes exprimés par le juge national revêtaient un caractère hypothétique et ne répondaient pas à un besoin objectif pour trancher l’affaire.
I. L’affirmation des garanties structurelles de l’indépendance juridictionnelle
A. Le cadre matériel de l’exigence d’indépendance des juges
L’indépendance des juridictions constitue une valeur essentielle de l’Union européenne garantie par l’article 19 du Traité sur l’Union européenne et la Charte des droits fondamentaux. Cette exigence comporte deux aspects dont le premier requiert l’exercice des fonctions en toute autonomie sans aucun lien de subordination hiérarchique ou de pression. Le second aspect concerne l’impartialité interne qui impose une distance égale par rapport aux parties et une absence totale d’intérêt personnel dans l’issue du litige. La Cour souligne que le régime des mutations de magistrats doit présenter des garanties nécessaires pour éviter que leur indépendance ne soit mise en péril.
Les juges doivent être protégés contre les interventions extérieures directes ou indirectes susceptibles d’influencer leurs décisions ou de porter atteinte à leur liberté de jugement. Cette protection s’applique particulièrement lors des réorganisations structurelles qui ne doivent jamais servir de prétexte à des pressions indues sur les membres du pouvoir judiciaire. Les États membres sont tenus de veiller à ce que toute mesure de réaffectation soit justifiée par des motifs légitimes liés à la bonne administration de la justice. La conformité du droit national s’apprécie au regard de ces critères rigoureux qui interdisent toute remise en cause arbitraire du statut ou de la mission des magistrats.
B. La licéité de la réorganisation judiciaire nationale
L’organisation de la justice relève de la compétence des États membres sous réserve du respect des obligations découlant impérativement du droit de l’Union. Le législateur bulgare a décidé de supprimer le tribunal pénal spécialisé pour des impératifs d’efficacité sans pour autant remettre en cause l’indépendance individuelle de ses membres. La réaffectation des magistrats au sein du Tribunal de la ville de Sofia visait précisément à assurer le traitement continu des affaires hautement sensibles déjà engagées. Cette mutation fonctionnelle ne semble pas, selon l’analyse de la Cour, traduire une volonté de porter atteinte à l’intégrité ou à l’impartialité des juges concernés.
La concentration des contentieux liés à la corruption ou à la criminalité organisée peut exposer une juridiction spécialisée à des risques particuliers de pressions institutionnelles. En l’espèce, le transfert des compétences vers une formation de droit commun apparaît comme une mesure d’organisation judiciaire ne modifiant pas la composition de la formation de jugement. Le droit de l’Union ne s’oppose pas par principe à de tels changements structurels lorsqu’ils tendent à renforcer le principe constitutionnel d’indépendance du pouvoir judiciaire. La validité de ces réformes dépend toutefois de l’existence d’un cadre législatif clair prévenant tout risque de manipulation politique du processus de désignation ou de maintien.
II. La sanction du défaut de pertinence des questions préjudicielles
A. Le caractère indispensable du besoin objectif d’interprétation
La procédure préjudicielle prévue à l’article 267 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne suppose l’existence d’un litige effectivement pendant devant une juridiction nationale. Il doit exister un lien de rattachement étroit entre ce litige et les dispositions du droit de l’Union dont l’interprétation est sollicitée par le juge. La décision sollicitée doit être strictement nécessaire pour permettre à la juridiction de renvoi de rendre son jugement dans l’affaire dont elle se trouve saisie. La Cour refuse de statuer lorsque l’interprétation sollicitée n’a manifestement aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige initial ou si le problème est hypothétique.
Le juge national doit exposer avec précision les motifs pour lesquels il éprouve des doutes sur la validité ou l’interprétation des règles juridiques de l’Union. En l’absence d’une telle démonstration, la présomption de pertinence des questions posées peut être écartée par la Cour de justice pour préserver l’économie de la procédure. Cette exigence de motivation permet de vérifier que la réponse fournie par la Cour répondra à un besoin concret pour la solution du litige au principal. La mission de la Cour n’est pas de formuler des avis consultatifs sur des questions générales mais de contribuer à l’application uniforme du droit européen.
B. L’irrecevabilité d’un doute hypothétique sur l’impartialité
La demande de décision préjudicielle introduite par le Tribunal de la ville de Sofia le 28 septembre 2022 ne permettait pas d’appréhender l’existence d’un doute sérieux. La juridiction de renvoi a elle-même admis qu’il n’existait pas de partialité subjective dans le chef des magistrats composant la chambre chargée de l’affaire. Les parties au procès n’ont formulé aucune demande de récusation ni contesté l’indépendance de la formation de jugement malgré les déclarations publiques d’une avocate. La Cour considère que les motifs de la suppression de l’ancienne juridiction ne suffisent pas à établir une menace concrète sur l’impartialité des juges actuels.
Une interprétation des principes d’indépendance et d’impartialité n’apparaît pas utile lorsque le juge national ne soulève aucun élément factuel ou juridique susceptible de l’empêcher de statuer. L’existence d’un simple débat public sur l’opportunité d’une réforme législative ne constitue pas un fondement suffisant pour justifier une intervention de la Cour de justice. La sécurité juridique impose de limiter l’accès au mécanisme préjudiciel aux seules situations où une difficulté d’application du droit de l’Union conditionne réellement l’issue du procès. La Cour rejette donc la demande car elle ne dispose pas des éléments nécessaires pour apporter une réponse qui soit véritablement déterminante pour le jugement.
