La Cour de justice de l’Union européenne, par une décision rendue le 18 décembre 2014, se prononce sur l’interprétation du principe d’égalité de traitement en matière de sécurité sociale. L’affaire concerne un travailleur ayant accompli la majeure partie de sa carrière en Allemagne avant de bénéficier d’un dispositif de préretraite progressive en Autriche. Lors de sa demande de pension de vieillesse, l’institution allemande de retraite refuse l’octroi de la prestation au motif que le demandeur n’a pas suivi le régime national. Le Tribunal supérieur du contentieux social de Bavière rejette l’appel, la durée du travail réduit en Autriche ne satisfaisant pas au seuil de 50 % exigé en Allemagne. Saisie d’un recours en révision, la Cour fédérale du contentieux social interroge le juge européen sur la compatibilité de cette exigence d’exclusivité nationale avec le droit de l’Union. Le problème juridique porte sur la possibilité pour un État membre de subordonner un droit à pension à l’accomplissement d’une préretraite sous l’empire de sa seule législation. La Cour répond que le principe d’égalité de traitement « s’oppose à une disposition d’un État membre selon laquelle l’octroi d’une pension de vieillesse après préretraite progressive suppose que la préretraite progressive se soit déroulée exclusivement en vertu des dispositions nationales ». L’analyse de cette solution conduit à examiner la condamnation d’une discrimination indirecte puis les modalités de comparaison des régimes nationaux.
I. La condamnation du cloisonnement national des régimes de préretraite
A. L’identification d’une entrave à la mobilité des travailleurs
La Cour rappelle que l’égalité de traitement prohibe les discriminations ostensibles fondées sur la nationalité et les formes dissimulées de distinction. Une disposition nationale est indirectement discriminatoire si elle risque de défavoriser plus particulièrement les ressortissants d’autres États membres sans justification objective et proportionnée. En l’espèce, l’exigence d’une préretraite effectuée exclusivement sous le régime allemand place le travailleur migrant dans une situation moins favorable que le sédentaire. Cette législation est susceptible de dissuader les employeurs étrangers d’embaucher des personnes ayant travaillé en Allemagne si leurs propres dispositifs diffèrent des règles allemandes. Le juge européen souligne que la réglementation litigieuse affecte davantage les travailleurs ayant fait usage de leur droit à la libre circulation durant leur carrière. Cette entrave à la mobilité professionnelle nécessite une vérification rigoureuse des motifs impérieux d’intérêt général invoqués par l’État membre concerné.
B. Le contrôle de proportionnalité des objectifs de politique sociale
L’État défendeur soutient que sa législation vise à assurer une transition souple vers la retraite et à promouvoir l’embauche de chômeurs. Si ces objectifs constituent des buts légitimes de politique sociale, la mesure nationale ne doit pas excéder ce qui est nécessaire pour les atteindre. La Cour observe que l’exclusion systématique des régimes étrangers fait abstraction de la possibilité que ces derniers poursuivent des finalités identiques ou similaires. Une telle interprétation « va au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ces buts » sans prendre en compte la réalité des dispositifs de coordination européens. Le droit de l’Union impose de considérer les périodes de préretraite accomplies hors du territoire national dès lors qu’elles remplissent une fonction analogue. Cette remise en cause du monopole législatif national ouvre la voie à une méthode d’assimilation fondée sur l’équivalence fonctionnelle des prestations.
La reconnaissance de cette discrimination impose de définir les critères permettant de comparer concrètement les différents régimes nationaux de sécurité sociale.
II. Les modalités de l’assimilation des périodes de préretraite transfrontalières
A. L’exclusion d’une reconnaissance automatique au profit d’un examen comparatif
Le système de coordination des régimes de sécurité sociale n’implique pas une harmonisation complète des législations nationales en vigueur dans l’Union européenne. Les États membres conservent la compétence pour déterminer les conditions d’octroi des prestations sans pénaliser les travailleurs mobiles. La Cour précise que l’article 3 du règlement n° 1408/71 n’oblige pas à une « reconnaissance automatique » de la préretraite étrangère comme équivalente au régime national. Une assimilation automatique priverait les autorités nationales de leur pouvoir d’appréciation en matière de protection sociale et de gestion budgétaire. Les institutions de sécurité sociale doivent procéder à un examen comparatif des deux régimes pour évaluer l’atteinte des objectifs légitimes poursuivis. Cette approche équilibrée préserve la souveraineté des États tout en garantissant l’efficacité des droits attachés à la libre circulation des personnes.
B. La prévalence de l’identité des objectifs sur la stricte identité des conditions
L’examen comparatif ne saurait exiger une identité absolue des conditions d’application sous peine de vider le principe d’égalité de toute substance pratique. La Cour juge que les autorités ne peuvent rejeter une demande au seul motif que les modalités techniques divergent de manière non significative. Des différences mineures n’ayant pas d’influence notable sur la réalisation des objectifs de politique sociale ne justifient pas le refus de la pension. Dans l’affaire commentée, l’écart entre une réduction du temps de travail de 40 % et de 50 % est jugé insuffisant pour compromettre les buts recherchés. Il convient de vérifier « si les différences identifiées sont susceptibles de compromettre la réalisation des objectifs légitimement poursuivis par la législation » du premier État membre. Cette jurisprudence consacre une vision pragmatique de la mobilité européenne où la substance de la protection sociale prime sur le formalisme des règlements nationaux.
