La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 18 décembre 2025, un arrêt relatif aux missions spécifiques de surveillance prudentielle des établissements de crédit. Plusieurs institutions financières contestaient des décisions leur imposant de déduire de leurs fonds propres de base les garanties attachées à des engagements de paiement irrévocables. Ces établissements utilisaient ces engagements pour contribuer aux fonds de résolution mais les traitaient hors bilan tout en maintenant les garanties à l’actif. L’autorité de surveillance a considéré que ce choix comptable engendrait un risque de surévaluation des fonds propres de catégorie 1 vis-à-vis des pertes réelles. Les requérantes ont initialement saisi le Tribunal de l’Union européenne afin d’obtenir l’annulation partielle des actes adoptés lors du processus de contrôle et d’évaluation. Après le rejet de leur recours le 5 juin 2024, elles ont formé un pourvoi devant la Cour de justice pour contester cette solution. Elles soutenaient principalement que l’autorité de surveillance avait excédé ses pouvoirs en imposant une mesure de portée générale non prévue par la réglementation. Le litige portait sur la faculté pour le superviseur d’exiger des ajustements prudentiels individuels pour remédier à des risques insuffisamment couverts par les normes générales. La Cour rejette l’ensemble des moyens et confirme que l’autorité dispose du pouvoir d’imposer de telles déductions après un examen concret de chaque dossier. L’autorité de contrôle voit son pouvoir d’intervention prudentielle consacré avant que l’exercice de ses missions de surveillance ne soit strictement encadré par le juge.
I. La consécration du pouvoir d’intervention prudentielle de l’autorité de surveillance
A. La reconnaissance d’un risque spécifique lié au traitement des engagements irrévocables
La juridiction de l’Union valide l’identification d’un risque prudentiel résultant du traitement comptable spécifique appliqué par les établissements de crédit à leurs engagements financiers. Elle souligne que le choix de comptabiliser ces engagements hors bilan entraîne mécaniquement une surestimation des fonds propres de base de catégorie 1. Cette situation découle du fait que les sommes déposées en garantie demeurent inscrites à l’actif du bilan alors qu’elles sont indisponibles pour l’établissement. La Cour précise que ce traitement ne reflète pas fidèlement la capacité réelle de l’institution à absorber des pertes éventuelles dès qu’elles se présentent. Elle rejette l’argument selon lequel ce risque serait inexistant au motif qu’il découlerait uniquement de l’application scrupuleuse des normes comptables internationales en vigueur. Le juge rappelle que les objectifs des normes comptables diffèrent fondamentalement de ceux poursuivis par la réglementation prudentielle visant la stabilité financière globale. L’autorité de surveillance peut donc légitimement constater que les « dispositifs, stratégies, processus et mécanismes mis en œuvre » n’assurent pas une « gestion saine et une couverture » des risques. Cette constatation permet d’imposer des « exigences spécifiques de fonds propres supplémentaires » afin de garantir que les actifs détiennent une qualité suffisante pour absorber les pertes.
B. La légitimité des mesures correctrices adoptées au titre du second pilier
L’arrêt confirme que l’autorité de surveillance dispose de compétences étendues lui permettant d’imposer des mesures individuelles pour compenser des risques non couverts réglementairement. La Cour distingue ainsi les exigences générales du premier pilier des interventions spécifiques réalisées par le superviseur dans le cadre du second pilier. Elle affirme que le silence du législateur sur une déduction particulière ne prive pas l’autorité de son pouvoir d’exiger un traitement spécial. L’usage de l’expression « autres mesures » dans le règlement de surveillance indique une volonté de conférer une large marge d’appréciation au superviseur national. Les ajustements imposés visent à adapter les exigences prudentielles aux besoins précis de chaque établissement financier en fonction de son profil de risque réel. La haute juridiction considère que limiter ces pouvoirs reviendrait à affaiblir la sécurité du système financier face à des montages comptables complexes. Elle précise que ces mesures doivent faire l’objet de décisions individuelles motivées afin de permettre l’exercice d’un contrôle juridictionnel effectif par le juge. Cette approche garantit la complémentarité entre les normes prudentielles générales et les interventions ciblées nécessaires au maintien de la solidité des institutions bancaires.
II. L’encadrement rigoureux de l’exercice des missions de surveillance bancaire
A. L’exigence impérative d’un examen individuel et circonstancié des situations
La validité de l’intervention prudentielle repose sur l’accomplissement préalable d’un examen approfondi de la situation particulière de l’établissement de crédit faisant l’objet du contrôle. La Cour de justice rappelle que l’autorité de surveillance ne saurait édicter des règles de portée générale se substituant au pouvoir législatif compétent. Elle vérifie avec soin que le superviseur a effectivement tenu compte des réponses fournies par les banques aux questionnaires détaillés envoyés durant l’instruction. Le juge constate que l’analyse menée en plusieurs étapes permet de quantifier précisément l’ampleur du risque de surestimation des fonds propres de base. L’arrêt souligne que l’autorité a examiné si d’autres dispositifs internes ou des réserves de liquidité suffisaient à couvrir les vulnérabilités identifiées par elle. Le respect de cette obligation d’examen individuel distingue les décisions litigieuses des précédentes mesures annulées en raison de leur caractère trop systématique ou automatisé. Cette exigence procédurale garantit que les mesures de déduction imposées demeurent strictement proportionnées aux risques réellement constatés lors du processus d’évaluation prudentielle. L’autorité de contrôle doit démontrer que les fonds propres disponibles ne permettent pas une « couverture de ses risques » suffisante face à la nature des engagements contractés.
B. L’affirmation d’un contrôle juridictionnel restreint sur les appréciations techniques
La Cour de justice précise l’étendue du contrôle exercé par le juge de l’Union sur les décisions adoptées en matière de surveillance bancaire complexe. Elle reconnaît à l’autorité de surveillance une marge d’appréciation technique importante pour évaluer la stabilité financière et la solidité des établissements de crédit. Le juge ne doit pas substituer sa propre analyse économique à celle du superviseur mais vérifier l’absence d’erreur manifeste ou de détournement de pouvoir. L’arrêt confirme que le contrôle porte sur la question de savoir si les décisions ne reposent pas sur des « faits matériellement inexacts » ou des erreurs. La juridiction rejette les critiques relatives à une prétendue violation du droit au recours effectif en constatant que le Tribunal a exercé ses missions. Elle considère que la motivation des actes de surveillance permet aux institutions financières de comprendre les justifications techniques des mesures correctrices qui leur incombent. L’affirmation de ce contrôle restreint préserve l’efficacité de l’action du superviseur tout en garantissant le respect des droits fondamentaux des entités supervisées. La solution retenue consacre ainsi un équilibre entre la nécessaire réactivité des autorités de contrôle et l’exigence de légalité des actes administratifs individuels.
