La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 18 juillet 2013, une décision relative à l’accès du public à l’information environnementale. Une association a demandé à un ministère la transmission de correspondances échangées avec des représentants de l’industrie automobile lors d’une concertation préalable. Cette démarche concernait l’élaboration d’une réglementation nationale portant sur l’étiquetage relatif à la consommation d’énergie des véhicules terrestres à moteur. L’administration a opposé un refus fondé sur une loi nationale exemptant les autorités publiques de l’obligation d’information durant la préparation d’un règlement. Le Tribunal administratif de Berlin a décidé de surseoir à statuer pour interroger la juridiction européenne par la voie d’une question préjudicielle.
Les juges nationaux souhaitaient savoir si l’exception relative aux organes agissant dans l’exercice de pouvoirs législatifs pouvait s’étendre aux procédures d’adoption de dispositions réglementaires. La Cour répond que cette faculté de dérogation ne peut pas concerner des ministères élaborant des normes de rang inférieur à la loi. La délimitation stricte de la notion d’autorité agissant dans l’exercice de pouvoirs législatifs précède l’examen de la primauté de l’objectif d’information environnementale.
**I. La délimitation stricte de la notion d’autorité agissant dans l’exercice de pouvoirs législatifs**
**A. Une interprétation fonctionnelle subordonnée au rang de l’acte**
Le juge communautaire rappelle que les termes d’une disposition du droit de l’Union doivent normalement recevoir une interprétation autonome et uniforme dans l’ensemble des États membres. Cette lecture restrictive de la dérogation prévue par la directive garantit l’effet utile du droit d’accès à l’information environnementale détenue par les autorités publiques. Les « organes ou institutions agissant dans l’exercice de pouvoirs […] législatifs » ne sauraient englober les autorités administratives agissant en vertu d’une simple habilitation réglementaire.
**B. L’exclusion des ministères agissant par voie réglementaire**
Le caractère général et abstrait d’une norme ne suffit pas à exonérer l’organe qui l’adopte des obligations de transparence découlant directement du droit de l’Union. Seules les procédures susceptibles d’aboutir à « l’adoption d’une loi ou d’une norme de rang équivalent » entrent dans le champ de l’exception prévue par la directive. L’élaboration d’un règlement par un ministère demeure donc soumise aux exigences de communication des documents détenus malgré l’existence d’une habilitation législative pour agir. La spécificité des processus de création normative éclaire les fondements de cette transparence accrue.
**II. La primauté de l’objectif d’information environnementale**
**A. La spécificité procédurale comme fondement unique de la dérogation**
La juridiction souligne que la spécificité de la procédure législative justifie seule le régime particulier des actes pris dans l’exercice du pouvoir de faire la loi. Cette procédure assure normalement une « information du public » suffisante, rendant moins nécessaire l’application rigoureuse des mécanismes de transparence prévus par le texte européen. L’exception ne doit pas s’étendre au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer la protection des intérêts que le législateur a entendu garantir.
**B. L’alignement impératif sur les exigences de la convention d’Aarhus**
L’interprétation de la Cour se conforme à l’économie de la convention d’Aarhus qui distingue le régime des actes législatifs de celui des actes réglementaires. Le droit international impose aux États de promouvoir une participation effective du public durant la phase d’élaboration des dispositions réglementaires touchant directement à l’environnement. La solution retenue préserve la cohérence du système juridique européen en limitant les facultés de refus injustifiées opposées par les administrations nationales aux citoyens.
