La Cour de justice de l’Union européenne, en sa Grande chambre, a rendu le 18 octobre 2011 une décision majeure relative à l’environnement. Des riverains ont contesté devant le Conseil d’État de Belgique des permis concernant l’aménagement d’infrastructures aéroportuaires ainsi que d’une ligne ferroviaire. Durant l’instance, un parlement régional a adopté le 17 juillet 2008 un décret ratifiant ces autorisations pour des motifs impérieux d’intérêt général. Cette intervention législative visait à valider les actes administratifs attaqués et à dessaisir le juge de sa compétence pour en contrôler la légalité. Le Conseil d’État de Belgique a décidé de surseoir à statuer pour interroger la Cour de justice sur la validité de ce procédé. Les requérants soutiennent que cette ratification prive le public concerné de son droit fondamental à un recours effectif en matière de protection environnementale. La question de droit posée concerne la possibilité pour un acte législatif de soustraire un projet aux obligations d’évaluation des incidences. La Cour répond que l’exclusion du champ d’application de la directive suppose une adoption détaillée par le législateur atteignant les objectifs européens.
I. L’interprétation restrictive de la dérogation législative
A. La nécessité d’une procédure législative au fond
La directive 85/337 prévoit que ses dispositions ne s’appliquent pas aux projets adoptés en détail par un acte législatif national spécifique. La Cour précise que cette dérogation exige que les objectifs de l’évaluation soient atteints à travers la seule procédure parlementaire. Le législateur doit disposer de toutes les informations pertinentes concernant l’impact du projet sur le milieu naturel avant de procéder à son adoption. La procédure législative doit offrir des garanties équivalentes à celles prévues par la procédure de demande d’autorisation administrative classique. La juridiction européenne souligne que l’acte doit ouvrir au maître d’ouvrage le droit de réaliser le projet de manière précise et définitive. Cette exigence de précision garantit que le Parlement a pleinement pris en compte les incidences environnementales lors de son vote souverain.
B. Le rejet de la validation législative purement formelle
Une simple ratification législative d’un acte administratif préexistant ne saurait suffire à écarter l’application des normes de protection environnementales européennes. La Cour juge qu’un acte se bornant à invoquer des motifs impérieux d’intérêt général ne constitue pas un acte législatif spécifique. « Un acte législatif qui ne ferait que ratifier purement et simplement un acte administratif préexistant » ne permet pas de respecter les conditions d’exclusion. Cette solution évite que les États membres n’utilisent la voie législative pour contourner l’obligation d’évaluer les incidences notables sur l’environnement. Le juge national doit vérifier si le Parlement a réellement mené un débat au fond sur les éléments techniques du projet litigieux. Cette vérification de la régularité de la procédure constitue le préalable indispensable à la pleine protection du droit au recours.
II. La préservation de l’effectivité du contrôle juridictionnel
A. L’affirmation d’un droit au recours contre l’acte de ratification
La convention d’Aarhus et la directive imposent aux États membres de garantir un accès à la justice pour contester la légalité des décisions. Lorsqu’un projet est adopté par la loi, la validité de cette intervention législative doit pouvoir être soumise à une instance indépendante. Cette exigence assure que le recours à la procédure parlementaire n’aboutisse pas à une immunité juridictionnelle injustifiée pour les projets polluants. La Cour affirme que la question de la conformité de l’acte législatif aux critères européens « doit pouvoir être soumise » à une juridiction. Le droit interne ne peut pas organiser une absence totale de contrôle sur les conditions de fond et de procédure applicables. Cette exigence de contrôle se prolonge par une sanction rigoureuse en cas de manquement constaté aux obligations de l’Union européenne.
B. L’obligation de délaisser l’acte législatif national illicite
L’arrêt impose une obligation concrète aux juridictions nationales dans l’hypothèse où aucun recours ne serait ouvert contre l’acte de ratification législative. Le juge saisi doit exercer lui-même le contrôle de conformité et « en tirer, le cas échéant, les conséquences en laissant inappliqué cet acte ». Cette primauté du droit de l’Union garantit l’effet utile des protections environnementales malgré la souveraineté apparente du législateur national interne. La portée de cette décision est considérable en limitant les facultés de validation rétroactive des actes administratifs par les chambres législatives. Elle renforce la protection des riverains en maintenant ouverte la voie du contentieux malgré l’adoption d’une loi de circonstance. Le respect de la procédure européenne d’évaluation demeure la condition impérative de la validité de tout grand projet d’infrastructure.
