La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt du 19 décembre 2012, précise le régime juridique applicable au financement public des infrastructures de transport.
Un gestionnaire aéroportuaire a bénéficié d’un apport en capital pour construire une nouvelle piste de décollage destinée à accueillir les activités d’un opérateur de fret privé.
La Commission européenne a qualifié ce financement d’aide d’État car il octroyait un avantage sélectif à une entreprise agissant sur un marché concurrentiel de services.
Les bénéficiaires ont formé un recours en annulation devant le Tribunal de l’Union européenne qui a rejeté leurs prétentions concernant la notion d’activité économique.
Les requérantes ont introduit un pourvoi afin de contester l’assimilation de la construction d’une infrastructure de base à une activité de nature purement commerciale.
La réalisation d’une piste aéroportuaire par une entité publique constitue-t-elle une activité économique indissociable de l’exploitation de l’aéroport au sens du droit de la concurrence ?
La Cour rejette le pourvoi en affirmant que la construction d’une infrastructure destinée à une exploitation commerciale revêt un caractère intrinsèquement économique.
L’analyse portera sur l’affirmation d’une conception fonctionnelle de l’entreprise avant d’examiner la primauté de l’interprétation juridictionnelle sur les pratiques administratives de la Commission.
I. L’affirmation d’une conception fonctionnelle de l’entreprise
A. L’indissociabilité de la construction et de l’exploitation commerciale
Le juge rappelle que « constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné ».
En l’espèce, le gestionnaire fournit des services aéroportuaires contre rémunération, ce qui établit sa participation active au marché des services de transport aérien.
La Cour souligne que la construction de la piste de décollage est une « condition préalable » indispensable à l’exercice de l’activité commerciale principale.
L’infrastructure créée permet d’accroître les capacités d’accueil de l’aéroport et de concurrencer d’autres plateformes régionales pour l’implantation de transporteurs internationaux.
Dès lors, la qualification d’activité économique s’étend aux phases d’investissement initial sans égard pour le caractère public de la structure.
B. L’indifférence du statut de l’entité et de la rentabilité de l’investissement
La qualification d’activité économique ne dépend pas du statut juridique de l’entité ni de son mode de financement par les autorités publiques actionnaires.
Les juges précisent que le « caractère économique ou non d’une activité ne dépend pas du statut privé ou public de l’entité qui l’exerce ».
En effet, l’absence de rentabilité immédiate ou l’incapacité d’opérateurs privés à réaliser de tels investissements n’excluent pas l’application des règles de la concurrence.
Cette approche extensive de la notion d’entreprise garantit une protection uniforme du marché intérieur contre les distorsions engendrées par des fonds publics.
Cette vision fonctionnelle impose une application rigoureuse des règles de concurrence nonobstant les anciennes pratiques administratives de la Commission européenne.
II. La primauté de l’interprétation juridictionnelle du droit des aides d’État
A. L’obsolescence des communications administratives face à l’évolution sectorielle
Les requérantes invoquaient une communication de 1994 pour exclure tout contrôle de la Commission sur la réalisation de grands projets d’infrastructures générales.
Toutefois, le juge répond que la qualification d’aide repose sur des « éléments objectifs qui s’apprécient à la date à laquelle la Commission prend sa décision ».
L’évolution du secteur aéroportuaire impose une lecture dynamique des traités afin de refléter la réalité de la concurrence entre les différents gestionnaires nationaux.
L’interprétation de la Cour de justice éclaire la portée de la norme telle qu’elle aurait dû être comprise depuis son entrée en vigueur initiale.
La primauté de cette interprétation juridique sur les actes de droit souple se double d’une réaffirmation des équilibres institutionnels européens.
B. La préservation de la compétence exclusive en matière de concurrence
Les États membres soutenaient que l’aménagement du territoire et la politique des infrastructures relevaient de leurs compétences souveraines conformément aux traités européens.
Cependant, la Cour affirme que l’exercice de ces compétences ne saurait priver l’institution européenne de son pouvoir de contrôle sur les financements publics.
Le principe de subsidiarité n’est pas méconnu car l’examen de la compatibilité des aides avec le marché commun relève de la compétence européenne exclusive.
Cette jurisprudence renforce la sécurité juridique en imposant une définition uniforme de l’activité économique pour toutes les infrastructures à finalité commerciale.
