La Cour de justice de l’Union européenne, réunie en grande chambre, a rendu le 13 novembre 2018 une décision majeure relative à la libre prestation des services. La juridiction interprète l’article 56 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne face à des mesures nationales de garantie des sanctions administratives.
Un prestataire établi dans un État membre a conclu un contrat d’ouvrage pour des travaux de construction situés sur le territoire d’un autre État. Lors d’un contrôle, les autorités nationales ont constaté des manquements présumés à la législation sociale concernant la déclaration et la rémunération des travailleurs détachés. La police financière a ordonné au maître d’ouvrage la suspension des paiements restants et le versement d’une caution d’un montant équivalent au prix de l’ouvrage. Le prestataire a ultérieurement réclamé le solde de sa créance devant les juridictions civiles nationales après l’achèvement des travaux commandés. Le client s’est opposé à cette demande en invoquant l’effet libératoire du versement de la caution effectué auprès de l’autorité administrative compétente.
Le juge de renvoi demande si le droit de l’Union s’oppose à une réglementation permettant d’imposer de telles garanties financières pour couvrir d’éventuelles amendes administratives. La Cour répond positivement en soulignant que ces mesures dissuadent tant les destinataires que les prestataires de recourir à des échanges de services transfrontaliers. L’examen de cette décision suppose d’analyser la caractérisation de la restriction à la liberté de prestation (I) avant d’étudier l’échec du test de proportionnalité (II).
I. La caractérisation d’une restriction à la libre prestation des services
A. Une entrave aux échanges de services au sein du marché intérieur
Selon une jurisprudence constante, l’article 56 interdit toute mesure nationale qui gêne ou rend moins attrayant l’exercice de la libre prestation des services. Le mécanisme de cautionnement crée un obstacle manifeste pour les opérateurs souhaitant offrir leurs compétences au-delà des frontières de leur propre État d’établissement. La Cour affirme que de telles mesures « sont susceptibles de dissuader tant les maîtres d’ouvrage […] de recourir à des prestataires de services établis dans un autre État membre que ces derniers de proposer leurs services ». Cette entrave affecte simultanément le prestataire et le destinataire du service, lesquels se trouvent pénalisés par l’intervention immédiate des autorités publiques nationales. Cette barrière à l’entrée du marché intérieur se double de perturbations majeures affectant directement l’exécution financière des obligations contractuelles liant les parties.
B. Une perturbation des conditions contractuelles et financières du service
La mesure de suspension des paiements modifie l’équilibre économique du contrat en privant le prestataire de la perception immédiate des sommes qui lui sont dues. Le destinataire est également contraint d’anticiper son versement, ce qui le prive de « la possibilité de conserver […] une partie de ce montant en guise de compensation ». Un tel dispositif expose le prestataire étranger à des risques de retards de paiements et à une fragilisation durable de sa situation de trésorerie. Ces conséquences financières directes constituent une barrière réelle à l’accès au marché national pour les entreprises étrangères soumises à ce régime de garantie. L’existence de cette restriction avérée impose de vérifier si le dispositif national répond aux exigences de justification et de proportionnalité imposées par le droit européen.
II. Le caractère disproportionné des mesures de garantie nationales
A. La reconnaissance d’objectifs impérieux d’intérêt général
Les restrictions aux libertés fondamentales peuvent être admises si elles répondent à des raisons impérieuses d’intérêt général et sont aptes à atteindre leur but. La protection sociale des travailleurs et la lutte contre la fraude constituent des motifs légitimes que les États membres peuvent valablement invoquer pour justifier leur réglementation. La Cour admet que garantir l’effectivité des sanctions administratives en matière de droit du travail participe au maintien d’un haut niveau de protection des salariés. Néanmoins, la légitimité de l’objectif poursuivi ne dispense pas le législateur national de respecter le principe de stricte nécessité dans le choix des moyens employés. La poursuite de ces objectifs légitimes se heurte toutefois aux modalités excessives retenues par le législateur national pour garantir le paiement des futures amendes.
B. Le constat d’une atteinte excessive à la liberté de prestation
La réglementation litigieuse outrepasse ce qui est nécessaire car elle permet l’adoption de mesures coercitives sur le fondement d’un simple « soupçon raisonnable d’une infraction administrative ». Le prestataire ne peut présenter ses observations avant l’imposition de la caution, ce qui limite considérablement les droits de la défense durant la phase administrative. En outre, le montant de la garantie est fixé sans considération des éventuels défauts de construction ou des créances reconventionnelles dont pourrait se prévaloir le maître d’ouvrage. Le dispositif est donc jugé incompatible avec le droit de l’Union puisqu’il « va au-delà de ce qui est nécessaire pour la réalisation des objectifs de protection des travailleurs ».
