La Cour de justice de l’Union européenne, siégeant en grande chambre, a rendu le 19 juillet 2012 une décision fondamentale relative au choix de la base juridique des mesures restrictives. Une institution parlementaire demandait l’annulation d’un acte adopté par l’institution décisionnelle visant à modifier le régime de gel des avoirs financiers de membres de réseaux terroristes internationaux. Le requérant soutenait que la base légale appropriée était l’article 75 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, relatif à l’espace de liberté, de sécurité et de justice. La juridiction devait donc arbitrer entre une logique de sécurité intérieure impliquant le législateur et une logique d’action extérieure privilégiant l’exécutif et la sécurité mondiale. Elle valide finalement le recours à l’article 215 du traité en considérant que la lutte contre le terrorisme international relève par nature de la politique étrangère et de sécurité commune.
I. La primauté de la finalité internationale dans la qualification de l’acte
A. L’identification d’un objectif relevant de l’action extérieure
La juridiction de Luxembourg souligne que le but essentiel de la réglementation litigieuse consiste à combattre le terrorisme à l’échelle mondiale pour préserver la paix et la sécurité internationales. Elle affirme que « dès lors que le terrorisme constitue une menace pour la paix et la sécurité internationale », les actions menées par l’Union « peuvent avoir pour objet de lutter contre celui-ci » (point 63). Le contenu de la mesure se limite à organiser une interaction entre les instances européennes et les décisions prises au sein des organisations internationales chargées de la sécurité globale. Cette dimension d’extranéité justifie le rattachement de la norme à l’action extérieure plutôt qu’à une simple politique de police intérieure menée exclusivement au sein de l’espace communautaire. Le juge écarte ainsi la distinction entre menaces internes et externes, privilégiant le caractère global du danger pour déterminer le champ d’application du droit.
B. L’impossibilité technique d’une mixité des fondements juridiques
L’institution parlementaire suggérait l’application cumulative des dispositions relatives à la sécurité intérieure et à l’action extérieure afin de renforcer le contrôle démocratique lors de l’adoption des sanctions. Toutefois, le juge rappelle qu’un cumul de bases légales est impossible lorsque les procédures prévues par les traités s’avèrent techniquement incompatibles entre elles. Il constate que « les différences de procédures applicables en vertu des articles 75 TFUE et 215, paragraphe 2, TFUE empêchent que ces deux dispositions puissent être cumulées » (point 49). La première procédure impose la codécision avec l’assemblée alors que la seconde réduit son rôle à une simple information par l’institution chargée de la décision. Cette divergence procédurale majeure impose le choix d’un fondement unique correspondant à la composante prépondérante de l’acte, laquelle demeure la politique de sécurité commune.
II. La hiérarchisation des procédures au sein de l’architecture conventionnelle
A. La limitation délibérée des prérogatives de l’assemblée représentative
Le requérant invoquait le renforcement du principe démocratique pour revendiquer une participation active au processus d’adoption des mesures restrictives visant directement des particuliers ou des groupes. La juridiction répond avec clarté que « ce ne sont pas les procédures qui définissent la base juridique d’un acte, mais la base juridique d’un acte qui détermine les procédures » (point 80). Cette interprétation rigoureuse préserve l’équilibre institutionnel défini par les rédacteurs du traité de Lisbonne lors de la répartition des compétences entre les divers organes. L’implication limitée de l’assemblée dans le domaine des relations internationales constitue un choix constitutionnel conscient que le pouvoir juridictionnel se doit de respecter scrupuleusement. La décision confirme ainsi la survivance d’un régime de spécificité pour la politique étrangère malgré l’unification apparente des structures juridiques au sein de l’Union.
B. La pérennisation des instruments de lutte contre le financement du terrorisme
La validation de l’acte permet de maintenir l’efficacité des sanctions financières tout en intégrant les garanties procédurales exigées par la jurisprudence protectrice des libertés individuelles. Le juge considère qu’un règlement incluant des protections pour les personnes visées peut être légitimement adopté sur le fondement de la politique de sécurité commune. Il rappelle que l’obligation de respecter les droits fondamentaux s’impose à toutes les institutions et que les actes doivent contenir « les dispositions nécessaires en matière de garanties juridiques » (point 83). Le choix du fondement légal n’entraîne donc pas une baisse du niveau de protection des libertés au profit d’une efficacité diplomatique exempte de contrôle juridictionnel. Cette solution assure la pleine exécution des engagements internationaux de l’Union tout en protégeant la cohérence de son action extérieure face aux menaces terroristes mondiales.
