La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt du 19 juillet 2012, précise les contours de la libre prestation de services. Une société souhaitait ouvrir une salle de jeux de hasard au sein d’un centre commercial situé sur le territoire d’une municipalité. L’autorité locale a refusé l’autorisation en invoquant une atteinte substantielle aux intérêts de l’État et des habitants du territoire administratif concerné.
Le tribunal administratif de district de Riga a rejeté le recours formé contre cette décision par un jugement rendu le 29 octobre 2008. La cour administrative régionale de Riga a confirmé cette solution par un arrêt du 13 avril 2010 en soulignant la proximité d’un complexe d’habitation. La société requérante soutient que le régime d’autorisation doit reposer sur des critères objectifs et connus préalablement. Le conseil municipal de la capitale conclut au rejet du recours en invoquant sa volonté de réduire le nombre d’établissements de jeux. La haute juridiction administrative a décidé de surseoir à statuer afin d’interroger la Cour de justice sur l’interprétation de l’article 49 CE. Le juge national demande si l’usage d’une notion juridique indéterminée, offrant une certaine souplesse d’évaluation, est compatible avec les libertés fondamentales. La Cour répond qu’une telle réglementation n’est pas contraire au droit de l’Union si elle poursuit des objectifs de protection de manière cohérente. L’examen du sens de cette décision précède l’analyse de sa valeur et de sa portée juridique.
I. L’admission d’un pouvoir d’appréciation local justifié par l’intérêt général
A. Une restriction validée par la spécificité du secteur des jeux
La Cour rappelle d’abord que les activités de jeux d’argent constituent des prestations de services au sens du droit de l’Union européenne. Elle affirme qu’une réglementation imposant une autorisation préalable « constitue une restriction à la libre prestation des services garantie par l’article 49 CE ». Cependant, les États membres disposent d’un pouvoir d’appréciation suffisant pour déterminer les exigences que comporte la protection du consommateur et de l’ordre social. Cette marge de manœuvre se justifie par les divergences considérables d’ordre moral, religieux et culturel qui existent entre les différents pays. Les autorités peuvent donc restreindre ces activités pour des raisons impérieuses d’intérêt général comme la prévention de l’incitation à une dépense excessive. Cette latitude laissée aux instances nationales autorise alors l’usage de concepts dont la définition reste soumise à une évaluation locale.
B. La validité de l’usage d’une notion juridique indéterminée
Le litige porte sur l’emploi d’un critère fondé sur l’atteinte substantielle aux intérêts des habitants pour refuser une implantation commerciale. La juridiction européenne admet qu’un tel pouvoir d’appréciation peut être justifié par le souci de « réduire les occasions de jeu ». Cette souplesse permet aux autorités locales de planifier le développement territorial et social en tenant compte des spécificités de chaque quartier. La protection des intérêts du voisinage contre les risques liés aux jeux de hasard est ainsi reconnue comme une justification légitime. Le droit de l’Union n’impose pas des critères rigides si la mesure vise réellement à assurer la tranquillité publique et l’ordre public. L’admission d’une telle marge de manœuvre demeure cependant conditionnée par le respect de principes supérieurs garantissant l’absence d’arbitraire administratif.
II. La subordination de la marge nationale aux principes de transparence et de cohérence
A. L’encadrement impératif du pouvoir discrétionnaire de l’administration
La reconnaissance d’une marge nationale ne saurait toutefois autoriser un arbitraire total de la part des autorités administratives ou des municipalités. Pour respecter l’obligation de transparence, le régime d’autorisation doit obligatoirement être fondé sur des « critères objectifs, non discriminatoires et connus à l’avance ». Les autorités compétentes doivent motiver leurs décisions par un raisonnement accessible au public indiquant les raisons précises du refus de l’autorisation sollicitée. Cette exigence permet de garantir l’impartialité des procédures d’octroi des licences dans un secteur économique particulièrement sensible aux risques. La souplesse de la notion employée par le législateur national trouve ainsi sa limite dans la nécessité d’une application prévisible. L’encadrement des procédures administratives impose par ailleurs une vérification concrète de l’adéquation de la mesure avec les buts réellement poursuivis.
B. L’exigence d’une politique de protection systématique et proportionnée
La solution rendue par les juges européens impose enfin aux juridictions nationales de vérifier la cohérence globale de la politique de l’État. Une législation restrictive n’est acceptable que si elle répond véritablement au souci d’atteindre son objectif « d’une manière cohérente et systématique ». Le juge du fond doit s’assurer que l’État exerce un contrôle strict sur l’ensemble des activités liées aux jeux de hasard. Si le refus d’autorisation ne sert pas réellement l’objectif de protection allégué, la mesure devient alors une entrave injustifiée aux échanges. La proportionnalité de la restriction dépend donc de la réalité du risque d’atteinte aux intérêts des habitants dans l’espèce considérée. La juridiction de renvoi doit contrôler que l’exercice du pouvoir d’appréciation par l’autorité locale s’est fait de façon transparente.
