Cour de justice de l’Union européenne, le 19 juillet 2012, n°C-470/11

Le 19 juillet 2012, la Cour de justice de l’Union européenne précise les contours de la liberté de prestation de services dans le secteur ludique. Cette décision porte sur la conformité d’un régime d’autorisation municipale fondé sur des notions juridiques indéterminées.

Une société commerciale a sollicité l’autorisation d’ouvrir une salle de jeux au sein d’un centre commercial situé dans une grande agglomération. Le conseil municipal a rejeté cette demande en invoquant une atteinte substantielle aux intérêts des habitants du territoire concerné.

L’administratīvā rajona tiesa a rejeté le recours contre cette décision administrative par un jugement rendu le 29 octobre 2008. L’Administratīvā apgabaltiesa a confirmé cette solution le 13 avril 2010 en raison de la proximité d’un établissement d’enseignement secondaire.

L’Augstākās tiesas Senāts a été saisi d’un pourvoi en cassation portant sur l’interprétation de la législation nationale relative aux jeux de hasard. L’entreprise soutient que le régime d’autorisation doit reposer sur des critères objectifs, non discriminatoires et connus à l’avance.

La juridiction de renvoi demande si l’article 49 CE autorise l’usage d’une notion flexible pour évaluer l’atteinte à la liberté de prestation. Elle s’interroge sur la compatibilité d’un large pouvoir d’appréciation local avec l’obligation de transparence découlant du droit de l’Union.

La Cour juge qu’une telle réglementation est compatible avec le traité sous réserve d’une application cohérente, systématique et transparente du pouvoir d’appréciation. L’étude de cette décision s’articule autour de la consécration d’une marge d’appréciation nationale étendue avant d’analyser l’encadrement rigoureux de l’exercice du pouvoir administratif.

I. La consécration d’une marge d’appréciation nationale étendue

A. La spécificité du secteur des jeux de hasard

La Cour rappelle que la réglementation des jeux de hasard relève de domaines marqués par des divergences morales et culturelles considérables. Chaque État membre apprécie selon son échelle de valeurs les exigences liées à la protection des intérêts publics en cause. Cette reconnaissance permet aux autorités nationales de déterminer souverainement le niveau de protection souhaité pour leur population. Les juges soulignent que les autorités bénéficient d’un « pouvoir d’appréciation suffisant pour déterminer les exigences que comporte la protection du consommateur ». La liberté de prestation de services subit ainsi des limites justifiées par la diversité des contextes sociaux.

B. La légitimité de la protection des intérêts locaux

La protection des habitants du voisinage contre les risques liés au jeu constitue une raison impérieuse d’intérêt général. La décision examine si la notion d’atteinte substantielle aux intérêts des citoyens permet de restreindre l’implantation d’établissements. Une telle restriction peut être admise au titre des « mesures dérogatoires, pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ». Le juge européen valide la possibilité pour les communes d’exercer une certaine latitude dans la planification territoriale. Cette approche protège l’équilibre social local face aux pressions économiques exercées par les opérateurs de services de jeux.

La reconnaissance de cette autonomie locale nécessite toutefois l’établissement de garde-fous juridiques pour prévenir tout usage arbitraire du pouvoir de décision.

II. L’encadrement rigoureux de l’exercice du pouvoir administratif

A. L’exigence de cohérence de la politique de restriction

L’exercice du pouvoir discrétionnaire par les autorités administratives ne doit pas conduire à une application arbitraire des règles nationales. Une législation restrictive n’est propre à garantir l’objectif invoqué que si elle y répond « véritablement d’une manière cohérente et systématique ». La réduction effective des occasions de jeu doit constituer le moteur réel de la décision de refus opposée à l’entreprise. La juridiction nationale doit vérifier que l’État exerce un contrôle strict sur l’ensemble des activités de jeux. Cette exigence de cohérence interdit aux pouvoirs publics d’invoquer l’ordre public tout en encourageant l’expansion du marché.

B. L’impératif de transparence et d’impartialité

Le respect du principe d’égalité de traitement impose une obligation de transparence fondamentale lors de l’examen des demandes d’autorisation. Un régime d’autorisation doit être « fondé sur des critères objectifs, non discriminatoires et connus à l’avance ». Les autorités compétentes doivent motiver leurs décisions par un raisonnement accessible au public indiquant les raisons précises du refus. Ce formalisme garantit un contrôle effectif de l’impartialité des procédures suivies par les collectivités locales. La transparence permet ainsi de concilier la souplesse nécessaire à l’administration et la sécurité juridique due aux prestataires.