La Grande Chambre de la Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 15 décembre 2011, une décision relative à l’articulation entre le statut des agents et les législations nationales. Une ressortissante nationale, employée par une institution monétaire et résidante en Allemagne, sollicita le bénéfice d’une allocation parentale prévue par la législation de son État de résidence. Cette prestation lui fut refusée au motif que son régime d’emploi, régi par le droit de l’Union, l’exonérait des cotisations sociales et de l’impôt sur le revenu nationaux. Le tribunal social de Francfort annula ce refus par un jugement du 30 septembre 2009, en reconnaissant le droit à ladite prestation pour les douze premiers mois. Saisie en appel, la juridiction de Darmstadt s’interrogea sur la portée de l’accord de siège et des privilèges et immunités sur la compétence législative allemande. La question posée visait à déterminer si les dispositions conventionnelles excluaient l’application du droit social national pour des prestations financées par l’impôt et liées au territoire. La Cour de justice répondit que ces textes « n’excluent pas que la République fédérale d’Allemagne puisse octroyer une allocation telle que celle en cause au principal ».
I. L’articulation du régime des privilèges avec les législations sociales nationales
A. L’applicabilité du droit de l’Union aux agents de l’institution monétaire
L’examen de la situation juridique des agents de l’institution implique de définir la hiérarchie des normes applicables à leur contrat de travail spécifique. La Cour rappelle que les conditions d’emploi sont fixées par le conseil des gouverneurs et reposent sur le protocole relatif aux privilèges et immunités. Ces agents bénéficient d’une exemption d’impôts nationaux sur leurs traitements, lesquels « sont soumis à un impôt perçu par les Communautés » selon l’article treize du protocole. Ce régime exclusif vise à garantir l’indépendance de l’institution et de ses membres vis-à-vis des législations fiscales et sociales des États membres de l’Union.
L’accord de siège conclu entre le gouvernement et l’institution monétaire se limite à mettre en œuvre ces principes établis par les protocoles annexés aux traités. Cette source conventionnelle empêche l’État de siège d’imposer des obligations matérielles ou procédurales aux agents pour les prestations déjà prévues par leur régime d’emploi particulier. La juridiction précise toutefois que cette application prioritaire du droit de l’Union ne saurait être interprétée comme une interdiction absolue de toute intervention du législateur national.
B. La préservation de la faculté étatique d’octroi de prestations complémentaires
Le juge européen distingue les obligations imposées par l’État de siège des simples facultés d’octroi de prestations sociales non contributives liées au seul principe de territorialité. L’article quinze de l’accord de siège n’impose pas à l’État de prévoir l’allocation parentale, mais il ne le prive pas non plus de cette compétence. La République fédérale demeure libre d’accorder cette aide dès lors que « la possibilité d’un tel octroi découle effectivement de sa législation » nationale sans créer de discrimination. Cette solution permet de compenser l’absence de prestations comparables servies par l’institution employeuse au titre de son propre régime de sécurité sociale interne.
L’allocation parentale en cause, financée par l’impôt et non par des cotisations, ne relève pas du champ d’application strict des coordinations de sécurité sociale. Le raisonnement de la Cour s’inscrit dans une jurisprudence protectrice permettant aux travailleurs d’obtenir des avantages supplémentaires sans subir les inconvénients de leur statut international. L’interprétation restrictive des clauses d’exclusion garantit ainsi que l’exercice d’une activité au sein d’une institution européenne ne décourage pas les citoyens par une perte de droits sociaux.
II. La portée de la solution au regard de l’autonomie des institutions européennes
A. L’absence d’entrave à l’indépendance statutaire de l’organisation
La reconnaissance d’un droit à des prestations nationales pourrait théoriquement interférer avec l’autonomie de l’institution dans la gestion de ses propres conditions d’emploi. La Cour écarte cette crainte en soulignant que le versement d’une allocation par l’État de résidence ne porte pas atteinte à la détermination du régime applicable. L’autonomie statutaire de l’institution monétaire reste intacte puisque le législateur national n’impose aucune charge financière ou administrative directe sur les budgets de l’organisation européenne. Le cumul éventuel est d’ailleurs géré par les conditions d’emploi de l’institution qui prévoient la déduction des prestations comparables perçues par ailleurs par leurs agents.
Le principe de coopération loyale n’interdit pas à un État membre de manifester une générosité législative envers ses résidents, fussent-ils agents d’une organisation supranationale indépendante. La solution de la Cour préserve l’équilibre entre le respect des immunités fonctionnelles et le maintien d’un socle de protection sociale cohérent sur le territoire national. Cette approche fonctionnelle évite de transformer les privilèges diplomatiques en un désavantage social pour les nationaux travaillant au service des intérêts de l’Union européenne.
B. La confirmation d’une protection sociale résiduelle favorable aux agents
La décision confirme une tendance jurisprudentielle visant à assurer une protection sociale complète aux agents européens en combinant les régimes statutaires et les systèmes nationaux. En transposant des solutions antérieures, la Cour valide une interprétation large des droits individuels face aux contraintes de territorialité et de statut professionnel dérogatoire. L’agent ne doit pas être privé « du bénéfice de prestations sociales dont il aurait pu bénéficier au titre de son régime national » sans motif impérieux. La primauté du droit de l’Union sert ici d’instrument de protection plutôt que de barrière à l’accès aux droits sociaux fondamentaux des travailleurs résidents.
Cette jurisprudence offre une sécurité juridique accrue aux agents dont les besoins familiaux ne seraient pas intégralement couverts par les régimes internes de leurs institutions respectives. Elle clarifie les limites de l’accord de siège qui ne peut être opposé par l’administration nationale pour refuser un avantage prévu par la loi. La Cour de justice réaffirme ainsi que le statut privilégié des fonctionnaires européens ne doit jamais conduire à une régression de leur situation sociale globale par rapport aux autres citoyens.
