La Cour de justice de l’Union européenne, par une décision rendue le 5 décembre 2024, précise les modalités de sanction des manquements aux obligations de lutte contre le blanchiment. Un établissement de monnaie électronique a fait l’objet d’une inspection ayant révélé huit infractions distinctes relatives aux exigences de vigilance et de contrôle interne. L’autorité de surveillance nationale a infligé plusieurs amendes, considérant que chaque manquement revêtait un caractère systématique justifiant une sanction pécuniaire propre. L’institution financière a contesté ce cumul devant les juridictions administratives, revendiquant la qualification d’infraction unique pour l’ensemble des violations constatées lors du contrôle. La juridiction de renvoi a alors interrogé la Cour sur la conformité de cette pratique nationale aux dispositions de la directive 2015/849. Il convient de déterminer si le droit de l’Union s’oppose à la qualification d’infractions systématiques distinctes pour des faits relevés simultanément lors d’une inspection unique. La Cour juge que la directive ne fait pas obstacle à une telle réglementation, sous réserve du respect des principes de proportionnalité et d’effectivité.
I. La reconnaissance de la pluralité d’infractions systématiques distinctes
A. L’interprétation stricte de l’harmonisation minimale de la directive
La Cour souligne que la directive 2015/849 ne procède qu’à une harmonisation minimale concernant les sanctions administratives applicables aux entités assujetties. L’article 59, paragraphe 1, prévoit que « les États membres veillent à ce que le présent article s’applique au moins aux infractions graves, répétées, systématiques, ou qui présentent une combinaison de ces caractéristiques ». L’emploi de l’expression « au moins » démontre que les États conservent une large marge de manœuvre pour définir et réprimer les manquements. La juridiction européenne refuse de consacrer une définition unitaire qui contraindrait les autorités nationales à fusionner des violations multiples en une seule infraction. Cette souplesse permet aux législateurs nationaux d’adopter des dispositions plus strictes afin de protéger l’intégrité du système financier.
Le regroupement des exigences par catégories dans le texte communautaire ne saurait limiter le pouvoir de sanction des autorités compétentes. La Cour précise que cette énumération reflète uniquement la structure de la directive sans imposer une qualification unique pour des manquements de nature différente.
B. L’autonomie nationale dans la qualification des manquements simultanés
Le juge européen rejette l’argument selon lequel des violations constatées au cours d’un même contrôle devraient nécessairement constituer une infraction systématique unique. La décision énonce que « la directive 2015/849 ne s’oppose pas, en principe, à une réglementation ou pratique nationale qui prévoit que chacune des infractions présentant un caractère systématique, constatées au cours d’un seul et même contrôle, soit qualifiée d’« infraction systématique distincte » donnant lieu à une amende distincte ». Cette approche permet une individualisation plus précise de la sanction en fonction de la durée et de la gravité de chaque manquement. Une qualification globale risquerait d’affaiblir la portée des obligations de vigilance en offrant une forme d’immunité relative pour les violations cumulées. L’autorité nationale peut donc légitimement sanctionner chaque manquement de manière autonome pour garantir le respect rigoureux du dispositif préventif.
Cette faculté de qualification multiple doit toutefois s’exercer dans le respect d’un cadre juridique garantissant les droits fondamentaux des entités sanctionnées.
II. L’encadrement du cumul des sanctions par les principes généraux du droit
A. La subordination du montant des amendes au principe de proportionnalité
Le cumul d’amendes distinctes ne doit pas aboutir à une sanction totale manifestement disproportionnée par rapport à la gravité globale des faits. La Cour rappelle que « la rigueur des sanctions imposées doit être en adéquation avec la gravité des violations qu’elles visent à réprimer ». Les autorités doivent tenir compte de toutes les circonstances pertinentes, telles que les pertes subies par des tiers ou le degré de coopération. La possibilité de multiplier les amendes maximales pourrait conduire à des montants démesurés excédant les nécessités de la répression. Le juge national a l’obligation de vérifier que la combinaison de ces sanctions pécuniaires ne dépasse pas les limites de ce qui est nécessaire. Cette vérification est essentielle pour concilier la sévérité du régime répressif avec l’exigence de justice.
L’adéquation de la peine suppose également que l’entité assujettie puisse bénéficier d’une appréciation globale de sa situation financière lors de la fixation du montant définitif.
B. La préservation de l’effet dissuasif et de la sécurité juridique
L’application de sanctions distinctes répond à un impératif d’effectivité afin d’inciter les acteurs financiers à éviter toute négligence dans leurs procédures internes. Une mesure est jugée effective lorsqu’elle prévient un risque systémique d’impunité en décourageant la commission de violations multiples. La Cour précise que cette pratique nationale « prévient un risque systémique d’impunité en ce qu’une telle réglementation ou pratique décourage les acteurs impliqués ayant commis une telle infraction à commettre davantage d’infractions ». Le principe ne bis in idem ne trouve pas à s’appliquer lorsque les sanctions portent sur des faits similaires mais distincts au sein d’une même décision. La sécurité juridique est préservée dès lors que les critères de calcul des amendes restent prévisibles et font l’objet d’un contrôle juridictionnel. La solution retenue assure ainsi un équilibre entre la fermeté nécessaire à la lutte contre le blanchiment et la protection contre l’arbitraire.
