La Cour de justice de l’Union européenne, réunie en grande chambre, a rendu le 19 mars 2019 une décision fondamentale relative au régime de franchissement des frontières. Cet arrêt précise l’articulation entre le code frontières Schengen et la directive retour lorsqu’un État membre réintroduit temporairement des contrôles à ses frontières intérieures. Un ressortissant d’un pays tiers a subi un contrôle d’identité à proximité de la frontière franco-espagnole, alors que les autorités nationales avaient rétabli les contrôles frontaliers. Suspecté d’entrée irrégulière, l’intéressé fut placé en garde à vue avant de faire l’objet d’une mesure d’éloignement assortie d’un placement en rétention administrative.
Le juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance de Perpignan annula la procédure par une ordonnance rendue le 21 juin 2016. La cour d’appel de Montpellier confirma cette décision le 22 juin 2016, au motif que la directive retour s’opposait à toute peine d’emprisonnement. Saisie d’un pourvoi, la Cour de cassation décida d’interroger la juridiction luxembourgeoise sur l’assimilation des frontières intérieures contrôlées aux frontières extérieures de l’Union européenne. Il s’agissait de savoir si un État pouvait écarter les garanties européennes pour sanctionner pénalement un étranger franchissant une frontière intérieure où les contrôles sont rétablis.
La Cour juge que l’article 2, paragraphe 2, sous a), de la directive retour ne s’applique pas à un ressortissant arrêté près d’une frontière intérieure. Elle considère que la réintroduction des contrôles n’autorise pas l’État à déroger aux procédures de retour communes prévues par le droit de l’Union. Cette solution consacre l’étanchéité conceptuelle entre frontières intérieures et extérieures (I), tout en réaffirmant la primauté des garanties procédurales protégeant les ressortissants étrangers (II).
I. L’exclusion d’une assimilation fonctionnelle entre frontières intérieures et extérieures
A. La permanence de la qualification juridique des frontières intérieures
La Cour souligne que les notions de frontières intérieures et de frontières extérieures sont strictement définies par le code frontières Schengen de manière mutuellement exclusive. Elle précise que « les notions de “frontières intérieures” et de “frontières extérieures” sont exclusives l’une de l’autre » selon les termes mêmes de la législation européenne. Le rétablissement exceptionnel des contrôles aux frontières communes en raison d’une menace grave pour l’ordre public ne modifie pas la nature juridique de ces frontières. Cette rigueur définitionnelle se double d’une exigence d’interprétation étroite des exceptions prévues par le législateur européen.
B. L’interprétation stricte des dérogations à la directive retour
L’article 2 de la directive de 2008 prévoit une dérogation permettant aux États membres de ne pas appliquer les procédures communes aux frontières extérieures. La juridiction luxembourgeoise rappelle toutefois que cette exception constitue une dérogation au champ d’application général de la directive et doit faire l’objet d’une interprétation restrictive. Elle affirme que le texte ne mentionne que les situations liées au franchissement d’une frontière extérieure, sans référence aux frontières intérieures contrôlées. L’absence de mention explicite de cette hypothèse dans le texte législatif interdit toute extension du champ d’application de la dérogation par voie d’interprétation analogique.
II. La protection du ressortissant étranger face à la répression pénale du séjour irrégulier
A. L’inapplicabilité des procédures de retour simplifiées nationales
L’inapplicabilité de la dérogation prévue pour les frontières extérieures entraîne l’obligation pour l’État membre de respecter scrupuleusement les étapes de la procédure de retour. Les autorités nationales ne peuvent pas invoquer des procédures simplifiées pour soustraire le ressortissant étranger aux garanties minimales de protection individuelle prévues par la directive. La Cour observe que la réintroduction des contrôles intérieurs ne permet pas d’éloigner plus rapidement un individu du territoire européen par un renvoi immédiat. Le respect des normes communes garantit ainsi que toute mesure d’éloignement reste encadrée par un formalisme protecteur destiné à prévenir les décisions arbitraires des autorités.
B. La limitation du pouvoir de coercition des États membres
La décision confirme l’impossibilité d’emprisonner un ressortissant étranger pour le seul motif de son entrée irrégulière avant que la procédure de retour soit achevée. La directive s’oppose à une réglementation nationale permettant l’incarcération d’un individu séjournant irrégulièrement si les étapes prévues pour son éloignement sont en cours. Cette solution préserve l’effet utile du droit de l’Union européenne en limitant le recours aux mesures coercitives pénales au profit d’une gestion administrative. Les États conservent toutefois la faculté de réprimer d’autres délits ou de placer en garde à vue un individu suspecté de menacer gravement la sécurité.
