La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt de Grande Chambre rendu le 19 mars 2019, précise le régime juridique du retour. Un ressortissant étranger a été contrôlé le 15 juin 2016 dans la zone de vingt kilomètres séparant la France et l’Espagne. L’autorité administrative avait alors réintroduit temporairement les contrôles aux frontières intérieures en invoquant une menace grave pour l’ordre public et la sécurité nationale. Soupçonné d’une entrée irrégulière, l’intéressé fut placé en garde à vue avant de faire l’objet d’une obligation de quitter le territoire français.
Par une ordonnance du 21 juin 2016, le juge des libertés et de la détention de Perpignan a annulé la procédure de contrainte. Ce magistrat a considéré que la directive 2008/115 relative au retour des ressortissants de pays tiers s’opposait à une telle mesure d’emprisonnement. Le conseiller délégué près la cour d’appel de Montpellier a confirmé cette décision par une ordonnance rendue le 22 juin 2016. L’autorité préfectorale a alors formé un pourvoi devant la Cour de cassation pour contester l’application des garanties issues du droit de l’Union.
Le demandeur au pourvoi soutenait que la réintroduction des contrôles frontaliers permettait d’écarter les dispositions protectrices prévues par la directive précitée. La juridiction de renvoi a donc interrogé la Cour de justice sur l’assimilation possible d’une frontière intérieure à une frontière extérieure. Elle souhaitait savoir si l’article 2 de la directive permettait de soustraire l’étranger aux procédures de retour simplifiées dans ce contexte spécifique. La question portait enfin sur la validité d’une peine d’emprisonnement pour une simple entrée irrégulière sur le territoire national.
La Cour de justice affirme que le droit de l’Union s’oppose à l’application de procédures nationales simplifiées aux frontières intérieures réintroduites. Elle précise que l’étranger intercepté dans ces conditions relève pleinement du champ d’application des normes communes de la directive retour. Le refus d’assimilation des frontières intérieures aux frontières extérieures (I) justifie alors l’impossibilité de recourir à des sanctions pénales immédiates pour séjour irrégulier (II).
I. Le maintien du régime de la frontière intérieure malgré la réintroduction des contrôles
A. Une distinction conceptuelle étanche entre frontières intérieures et extérieures
La Cour rappelle que, selon le code frontières Schengen, « les notions de « frontières intérieures » et de « frontières extérieures » sont exclusives l’une de l’autre ». Cette opposition fondamentale structure l’espace de libre circulation et interdit toute confusion juridique entre les différents points de passage. L’article 32 du code prévoit certes une application mutatis mutandis de certaines dispositions lors de la réintroduction temporaire des contrôles nationaux. Toutefois, cette application se limite aux modalités techniques de vérification sans modifier la nature juridique profonde de la frontière concernée.
Le juge européen souligne qu’une frontière intérieure ne devient jamais une frontière extérieure, même en cas de menace grave pour la sécurité. Cette permanence conceptuelle garantit que les droits fondamentaux liés à l’espace Schengen ne soient pas arbitrairement suspendus par une décision étatique. L’interprétation souveraine des textes interdit d’étendre par analogie des régimes d’exception conçus exclusivement pour les limites géographiques de l’Union européenne. La réintroduction des contrôles demeure une mesure de police temporaire qui ne saurait transformer le statut territorial des zones frontalières communes.
B. L’interprétation stricte des dérogations au champ d’application de la directive
L’article 2, paragraphe 2, de la directive 2008/115 autorise les États membres à écarter ses procédures dans des situations très précises. La Cour affirme avec fermeté que, « en tant que dérogation au champ d’application de la directive 2008/115, l’exception prévue à l’article 2, paragraphe 2, sous a), de celle-ci doit être interprétée de manière stricte ». Cette rigueur herméneutique empêche les autorités nationales de multiplier les zones d’exclusion juridique au détriment des ressortissants étrangers. Le texte vise uniquement les refus d’entrée aux frontières extérieures ou les interceptions liées à leur franchissement irrégulier.
La situation d’un individu arrêté à proximité d’une frontière entre deux États membres ne saurait entrer dans ces catégories dérogatoires. La jurisprudence exige un lien temporel et spatial direct avec le franchissement d’une limite extérieure du territoire de l’Union. En l’absence d’une telle condition, le droit commun du retour doit s’appliquer sans aucune restriction liée aux circonstances de l’interpellation. Cette solution assure une protection uniforme des personnes sur l’ensemble du territoire européen, limitant ainsi les risques d’arbitraire administratif.
II. L’interdiction des sanctions pénales automatiques pour entrée irrégulière
A. L’inefficience de la réintroduction des contrôles sur la célérité de l’éloignement
L’objectif de la dérogation prévue pour les frontières extérieures est de permettre un éloignement rapide des personnes non admises. La Cour observe que « la seule réintroduction de contrôles aux frontières intérieures d’un État membre n’a pas pour conséquence qu’un ressortissant de pays tiers puisse être éloigné plus rapidement ». L’infrastructure technique et juridique nécessaire à un retour immédiat vers un pays tiers fait structurellement défaut aux frontières intra-européennes. Le ramassage en zone frontalière intérieure ne facilite pas davantage l’exécution d’une mesure d’éloignement que s’il avait lieu à l’intérieur du pays.
Il n’existe donc aucune justification fonctionnelle à l’application de procédures simplifiées ou de mesures coercitives aggravées dans ce cadre spatial. L’autorité publique ne peut invoquer des nécessités pratiques pour contourner les étapes procédurales imposées par la directive retour. La surveillance renforcée des frontières intérieures doit respecter les objectifs de réadmission sans sacrifier les garanties juridiques des individus concernés. Cette approche pragmatique du juge européen déconstruit l’argument de l’efficacité policière pour préserver l’intégrité du système de protection des droits.
B. La primauté des procédures de retour sur la répression pénale du séjour
La directive retour s’oppose radicalement à l’emprisonnement d’un ressortissant étranger au seul motif de son entrée ou de son séjour irrégulier. Cette interdiction prévaut tant que la procédure de retour n’a pas été menée à son terme selon les formes prescrites. La Cour précise que les sanctions pénales prévues par le droit national doivent rester proportionnées et ne pas entraver l’effet utile du droit communautaire. Un placement en garde à vue fondé uniquement sur l’irrégularité du séjour constitue une violation des normes supérieures de l’Union.
Les États membres conservent la faculté de réprimer d’autres délits, notamment ceux menaçant directement l’ordre public ou la sécurité intérieure. Toutefois, la simple violation des conditions d’entrée ne saurait justifier une privation de liberté avant l’échec des mesures d’éloignement volontaire. Le dispositif de l’arrêt confirme que la réintroduction des contrôles frontaliers ne crée pas une zone de non-droit pénal. La protection contre l’arbitraire demeure la règle absolue pour tout ressortissant étranger présent sur le territoire d’un État membre.
