La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 19 novembre 2013, une décision fondamentale relative aux conditions de recevabilité du recours en carence. Ce litige opposait deux institutions majeures au sujet de l’adaptation annuelle des rémunérations et des pensions des fonctionnaires au titre de l’exercice deux mille onze. L’organe exécutif avait soumis une proposition de règlement visant à revaloriser les traitements des agents selon la méthode de calcul ordinaire prévue au statut. L’autorité décisionnelle a toutefois refusé d’adopter ce texte en invoquant une dégradation importante de la situation économique et sociale au sein de l’Union. Face à ce refus formel, l’institution requérante a saisi la juridiction afin de faire constater une abstention illégale de statuer sur le fondement des traités. La Cour devait déterminer si l’adoption d’un acte de rejet explicite constituait une prise de position suffisante pour faire obstacle à une action en carence. La juridiction juge que le recours est irrecevable car l’institution visée a manifesté son point de vue de manière formelle et publique.
I. La caractérisation souveraine d’une prise de position institutionnelle
A. L’identification d’un acte formel de rejet
Le recours en carence suppose, selon l’article deux cent soixante-cinq du traité, qu’une institution s’abstienne de statuer en violation manifeste des obligations juridiques prévues. La Cour précise que cette voie de droit « est fondée sur l’idée que l’inaction illégale d’une institution permet de saisir la Cour afin de déclarer l’abstention ». En l’espèce, l’autorité décisionnelle avait adopté une décision explicite, publiée au Journal officiel, stipulant son refus de suivre la proposition initiale de l’organe exécutif. Cette décision mentionnait expressément que « la Commission était tenue de présenter une proposition appropriée » fondée sur la clause d’exception plutôt que sur la méthode normale.
L’existence de cet acte juridique matérialise une volonté claire de ne pas donner suite à la demande de revalorisation salariale présentée par l’institution requérante. La Cour souligne que l’autorité « a pris position sur la proposition de règlement » en motivant son refus par la nécessité de réagir à la crise économique. L’adoption formelle d’une position, même si elle déçoit les attentes du demandeur, suffit à interrompre l’inaction reprochée dans le cadre du recours en carence. L’analyse des motifs de l’acte révèle une opposition politique et juridique complète entre les deux institutions concernées sur l’interprétation des règles statutaires.
B. Le rejet de la qualification de carence matérielle
La carence ne peut être valablement invoquée lorsque l’institution mise en demeure adopte un acte, même si celui-ci est différent de celui souhaité. La juridiction rappelle que l’article deux cent soixante-cinq « vise la carence par l’abstention de statuer ou de prendre position et non l’adoption d’un acte différent ». Le juge refuse ainsi de confondre l’absence de décision avec une décision de rejet dont le contenu ne satisferait pas les prétentions du requérant. En l’occurrence, le Conseil n’est pas resté inerte mais a « en substance, rejeté » la proposition de règlement après un examen détaillé des circonstances.
Cette prise de position globale englobait tant le niveau général des rémunérations que l’ajustement des coefficients correcteurs applicables dans les différents lieux d’affectation. Bien que certains griefs de l’organe exécutif portaient sur des points techniques précis, la Cour considère que le refus couvrait l’entièreté de la proposition. « Le Conseil ne s’est pas abstenu de statuer sur la proposition de règlement » dès lors qu’il a manifesté son opposition par un acte juridique. La simple existence d’un désaccord profond sur la base légale de l’adaptation salariale ne permet pas de conclure à une inertie coupable de l’institution.
II. La délimitation stricte du recours en carence face à l’annulation
A. L’exclusivité des voies de recours contre les actes attaquables
Le système juridictionnel de l’Union distingue nettement les recours visant à censurer un acte positif de ceux sanctionnant une absence totale d’action. La Cour juge que la décision litigieuse constitue « un acte attaquable au sens de l’article deux cent soixante-trois du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ». Dès lors qu’un acte produit des effets de droit et peut faire l’objet d’un recours en annulation, la procédure en carence devient inapplicable. L’institution requérante avait d’ailleurs introduit parallèlement une action en annulation contre cette même décision de refus afin de préserver ses droits.
La sécurité juridique exige que les requérants utilisent la voie de l’annulation pour contester la validité d’une prise de position explicite de l’autorité décisionnelle. La Cour observe que « l’inaction illégale » n’est plus caractérisée dès lors que l’institution a formellement statué sur la demande qui lui était soumise. L’examen de la légalité du refus au regard du statut des fonctionnaires relève exclusivement du contrôle de l’annulation et non du constat de carence. Les conditions de recevabilité de l’article deux cent soixante-cinq ne sont donc pas remplies lorsque l’autorité a agi en publiant sa position officielle.
B. La portée du contrôle juridictionnel sur l’inaction illégale
La décision commentée confirme une jurisprudence constante limitant l’usage du recours en carence aux seules situations de vide décisionnel persistant après mise en demeure. La juridiction de l’Union refuse d’étendre son contrôle sur ce fondement lorsque le débat porte sur la validité intrinsèque d’un acte de rejet. En rejetant le recours comme irrecevable, la Cour préserve la cohérence des voies de recours en évitant les redondances entre les procédures contentieuses. Le fait que l’autorité décisionnelle n’ait pas justifié séparément chaque point technique ne modifie pas la nature de sa prise de position.
L’autorité des décisions de la Cour assure ainsi une distinction rigoureuse entre le silence fautif et le refus d’agir motivé par une analyse juridique divergente. Cette solution protège les prérogatives des institutions tout en imposant aux requérants de choisir la voie procédurale adéquate pour contester les actes. La portée de cet arrêt réside dans la réaffirmation que « l’adoption d’une décision » clôt définitivement la phase de carence éventuelle ouverte par la mise en demeure. Toute contestation ultérieure doit porter sur la légalité de l’acte lui-même et non sur l’éventuel manquement à l’obligation initiale de statuer.
