La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt rendu en Grande chambre le 19 novembre 2024, précise les contours des droits électoraux. La juridiction examine si une législation nationale peut légalement interdire aux résidents étrangers de l’Union européenne l’adhésion aux partis politiques locaux.
Dans cette affaire, un État membre réservait la qualité de membre d’un parti politique à ses seuls ressortissants en vertu de sa législation interne. Cette restriction empêchait les citoyens européens résidant sur ce territoire de participer pleinement à la vie politique locale et aux élections européennes.
L’organe de contrôle a introduit un recours en manquement après une phase précontentieuse infructueuse pour violation manifeste des obligations issues des traités. L’institution requérante soutenait que cette interdiction compromettait l’exercice effectif du droit d’éligibilité garanti par les textes fondamentaux de l’Union européenne.
L’État défendeur contestait tout manquement en invoquant l’absence d’harmonisation européenne sur le fonctionnement interne des groupements politiques nationaux. Il affirmait que la détermination des conditions d’adhésion aux partis relevait de sa compétence exclusive et de son identité constitutionnelle.
La question posée est de savoir si l’article 22 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne impose l’accès égal aux partis politiques. La Cour doit déterminer si cette adhésion constitue une condition nécessaire à l’exercice des droits de vote et d’éligibilité des citoyens européens.
Le juge européen conclut que l’interdiction d’adhérer à un parti politique constitue une différence de traitement prohibée car elle nuit à l’intégration électorale. L’arrêt souligne que la qualité de membre favorise substantiellement l’éligibilité et l’accès effectif aux moyens de propagande nécessaires pour tout candidat.
L’analyse de cette décision porte d’abord sur l’extension du principe de non-discrimination à l’adhésion partisane, puis sur le rejet des arguments de souveraineté.
I. L’extension du principe de non-discrimination à l’adhésion partisane
A. Une interprétation large des conditions d’éligibilité des citoyens européens
L’article 22 prévoit que les citoyens de l’Union bénéficient du droit d’éligibilité « dans les mêmes conditions » que les ressortissants de l’État de résidence. La Cour affirme que cette disposition établit une règle spécifique de non-discrimination en raison de la nationalité applicable à l’exercice des droits électoraux.
Elle précise que cette règle s’applique à toute mesure nationale opérant une différence de traitement susceptible de porter atteinte à l’exercice effectif de ces droits. En outre, le juge refuse de limiter la portée du traité aux seules modalités formelles d’organisation des scrutins définies par les directives européennes.
L’absence de dispositions explicites sur les partis politiques ne permet pas d’exclure cette question du champ d’application du droit de l’Union.
B. La reconnaissance du caractère essentiel de la structure partisane en démocratie
Le juge européen souligne que « la qualité de membre d’un parti politique contribue substantiellement à l’exercice effectif du droit d’éligibilité » en démocratie. Les partis assument une fonction essentielle dans le système de démocratie représentative en permettant aux candidats d’accéder à des ressources humaines et financières.
Par ailleurs, interdire l’adhésion exclut le citoyen résident de la prise de décision interne quant à sa propre désignation sur la liste électorale. Cette situation place les ressortissants d’autres États membres dans une position moins favorable que celle des nationaux pour se porter candidats aux élections.
II. Le rejet de l’identité nationale comme motif de restriction politique
A. La conciliation nécessaire entre l’identité étatique et les valeurs de l’Union
L’État défendeur invoquait son identité nationale pour justifier l’exclusion des étrangers de la vie politique permanente et du contrôle des institutions publiques. La Cour reconnaît que l’organisation de la vie politique nationale fait partie de l’identité protégée par l’article 4 du Traité sur l’Union européenne.
Cependant, elle rappelle que cette protection ne saurait dispenser les États membres du respect des exigences fondamentales découlant des principes de démocratie représentative. Les valeurs communes « relèvent de l’identité même de l’Union » et imposent des obligations juridiques contraignantes à tous les États membres de l’organisation.
B. L’effectivité du droit à l’intégration progressive du citoyen dans l’État d’accueil
Le droit de vote et d’éligibilité tend à « favoriser l’intégration progressive du citoyen de l’Union concerné dans la société de l’État membre d’accueil ». Assurer un accès égal aux moyens de la vie publique constitue le corollaire indispensable de cette intégration sociale et politique voulue par les traités.
Dès lors, la décision confirme que l’adhésion partisane ne menace pas la souveraineté nationale pour les élections municipales et pour le Parlement européen. L’arrêt impose ainsi une mise en conformité des législations nationales pour garantir une participation démocratique pleine et entière à chaque citoyen de l’Union.
