Par une décision rendue le 26 octobre 2023, la Cour de justice de l’Union européenne précise le champ d’application du règlement relatif aux services publics de transport. Cette affaire traite de la légalité d’une attribution directe d’un contrat multimodal incluant des téléphériques et de la méthode de calcul des compensations financières.
Une autorité locale a confié, par décision du 16 mars 2021, la gestion de services de transport public à une société dont elle est l’unique actionnaire. Ce contrat portait sur l’exploitation de lignes de tramway, de funiculaire et de téléphérique, ces derniers représentant une part importante du service global. L’entreprise qui gérait précédemment ces installations a contesté cette attribution devant le Tribunal administratif régional de Bolzano en invoquant une violation des règles de mise en concurrence.
Le juge de première instance ayant rejeté le recours, l’exploitant sortant a saisi le Conseil d’État d’Italie d’un appel en réformation de la décision initiale. La requérante soutient que le règlement sectoriel ne peut s’appliquer à un contrat incluant des services de transport par téléphérique. Elle allègue également que la compensation financière accordée constitue une aide d’État illégale car son montant ne repose pas sur une analyse des coûts de marché.
La juridiction de renvoi demande si un contrat mixte incluant le téléphérique relève du règlement de 2007, même si le transport ferroviaire y est majoritaire. Elle interroge également la Cour sur la compatibilité de la méthode de calcul de la compensation avec les critères fixés par la jurisprudence européenne. La Cour de justice affirme que le règlement ne s’applique pas à un contrat multimodal comprenant des téléphériques, quelle que soit la part du ferroviaire. Elle précise que la compensation peut se baser sur les coûts de l’exploitant précédent si ces derniers reflètent ceux d’une entreprise bien gérée.
I. L’exclusion du transport par téléphérique du régime dérogatoire sectoriel
A. Une interprétation stricte du champ d’application matériel
Le règlement de 2007 définit précisément les modes de transport entrant dans son champ d’application pour l’attribution des contrats de service public. La Cour rappelle que ce texte s’applique exclusivement à l’exploitation de services de transport de voyageurs par chemin de fer, par d’autres modes ferroviaires et par route. Elle souligne que « l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union ne saurait avoir pour résultat de retirer tout effet utile au libellé clair et précis ».
Le téléphérique ne répond pas à la définition technique des modes ferroviaires car les véhicules sont suspendus à des câbles et non mus sur des rails. En tant que tempérament à l’obligation générale de notification des aides, les dispositions de ce règlement sectoriel doivent impérativement être entendues de manière stricte. L’absence de mention explicite du transport par câbles dans le texte interdit toute extension par analogie du régime dérogatoire prévu pour le rail.
B. L’indifférence de la part majoritaire du transport ferroviaire
Le contrat en cause présente un caractère mixte puisqu’il regroupe des services de tramway, de funiculaire et de téléphérique au sein d’une attribution unique. La Cour rejette l’argument selon lequel le règlement serait applicable dès lors que le transport ferroviaire représente la majorité des services dont la gestion est attribuée. Le texte ne contient aucune disposition visant à régir des contrats mixtes incluant d’autres modes de transport que ceux limitativement énumérés par le législateur européen.
Le caractère unitaire de l’attribution ne permet pas de soustraire le service de téléphérique aux règles générales du droit de l’Union relatives aux marchés publics. L’application du règlement sectoriel est conditionnée par la nature technique du mode de transport et non par le poids économique relatif de chaque prestation. Cette solution garantit une sécurité juridique en évitant des interprétations extensives qui nuiraient à la transparence et à l’égalité de traitement entre les opérateurs économiques.
II. L’encadrement des modalités de calcul de la compensation de service public
A. La validation conditionnelle du recours aux coûts de l’opérateur historique
Lorsqu’un contrat de transport échappe au règlement sectoriel, la compensation versée par l’autorité publique doit être examinée au regard de la notion d’aide d’État. Pour ne pas être qualifiée d’aide, la rémunération doit satisfaire quatre conditions cumulatives visant à démontrer que l’entreprise ne reçoit pas d’avantage économique indu. La Cour précise que le calcul peut tenir compte « des coûts antérieurs du service fourni par l’opérateur sortant » sous réserve de vérifications comptables.
L’utilisation des données financières de l’ancien exploitant est admise si ce dernier peut être considéré comme une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement dotée. Le juge national doit s’assurer que les coûts historiques ne sont pas excessifs par rapport aux standards habituels d’une gestion efficace des deniers publics. Ce renvoi aux réalités comptables passées permet d’établir une base de calcul concrète pour l’exécution des obligations de service public imposées au nouvel exploitant.
B. L’exigence de représentativité des paramètres de référence du marché
La détermination de la compensation doit également s’appuyer sur des paramètres standard du marché valant pour l’ensemble des opérateurs du secteur concerné par l’attribution. Ces paramètres doivent être statistiquement robustes et représentatifs d’une entreprise efficace opérant dans un environnement concurrentiel normal pour être jugés conformes au droit de l’Union. La Cour exige que le nombre d’entreprises prises en compte pour établir cette moyenne soit suffisamment significatif pour éviter toute pondération disproportionnée.
L’analyse doit intégrer les éventuels effets de synergie découlant de la gestion intégrée des différents modes de transport au sein du réseau multimodal. La compensation ne doit en aucun cas dépasser ce qui est strictement nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service. Cette rigueur méthodologique assure que le financement public ne fausse pas la concurrence au-delà de ce que justifie l’intérêt général attaché au transport des voyageurs.
