La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt du 19 septembre 2013, précise les modalités de limitation temporelle des interdictions d’entrée. Le litige concerne deux ressortissants de pays tiers ayant fait l’objet de mesures d’éloignement dont les effets n’étaient pas limités dans le temps. Le premier fut éloigné au début des années 1990, tandis que le second subit une expulsion en 1999 suivie d’un éloignement en 2004. À la suite de leur retour sur le territoire allemand en 2012, des procédures pénales furent engagées contre eux pour entrée et séjour illégaux. L’Amtsgericht Laufen, saisi en première instance, doit statuer sur les réquisitions du ministère public tendant à la condamnation pénale des deux prévenus. Les intéressés soutiennent que leurs interdictions d’entrée respectives sont devenues illégales depuis l’expiration du délai de transposition de la directive européenne de 2008. La juridiction de renvoi demande si la directive 2008/115 s’oppose à des sanctions pénales lorsque l’interdiction initiale précède de plus de cinq ans l’entrée. Elle souhaite également savoir si un État peut invoquer une dérogation prévue par la directive après l’expiration du délai impératif de sa transposition. La Cour répond que la durée de l’interdiction doit être fixée d’office et que les périodes antérieures à la directive doivent être intégralement comptabilisées. L’analyse s’articulera autour de l’obligation de limitation temporelle automatique de l’interdiction d’entrée puis de l’application immédiate de cette protection aux situations antérieures.
I. L’exigence d’une limitation temporelle automatique de l’interdiction d’entrée
A. L’incompatibilité d’une procédure subordonnée à une demande
La Cour souligne que l’article 11, paragraphe 2, impose une obligation de limiter les effets dans le temps de toute interdiction d’entrée. Elle écarte la possibilité pour un État membre de subordonner cette limitation à une demande préalable du ressortissant d’un pays tiers concerné. Les juges affirment qu’il « existe une obligation pour les États membres de limiter les effets dans le temps » de toute interdiction d’entrée. Cette interprétation garantit l’effet utile de la directive 2008/115 en assurant une protection uniforme contre des interdictions perpétuelles de séjour illégal. L’objectif est également d’instaurer des règles claires et transparentes pour une politique migratoire efficace au sein de l’espace commun européen. Le respect de ce délai maximal ne saurait dépendre de la diligence de l’intéressé ou de la qualité de son information individuelle.
B. L’encadrement strict de la durée maximale de cinq ans
La durée de l’interdiction d’entrée ne doit normalement pas dépasser cinq ans afin de respecter le principe de proportionnalité des sanctions administratives. La Cour précise que cette limite est fixée « en tenant dûment compte de toutes les circonstances propres à chaque cas » particulier rencontré. Une exception demeure possible uniquement si le ressortissant constitue une menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale. En dehors de cette hypothèse spécifique, le maintien d’une interdiction au-delà de cinq ans devient incompatible avec le droit de l’Union européenne. Les sanctions pénales nationales ne peuvent plus s’appliquer pour punir la violation d’une mesure dont les effets auraient dû cesser légalement. Le juge national doit écarter l’application de sa loi interne lorsque celle-ci méconnaît les garanties temporelles offertes par l’ordre juridique communautaire.
II. L’application immédiate de la protection aux situations antérieures
A. La prise en compte des périodes d’interdiction déjà écoulées
Les règles nouvelles s’appliquent immédiatement aux effets futurs des situations nées sous l’empire de la législation ancienne par une jurisprudence constante. La Cour impose de prendre en compte « la période pendant laquelle cette interdiction était en vigueur avant que la directive » ne soit applicable. Le calcul du délai de cinq ans intègre donc le temps passé hors du territoire avant l’entrée en vigueur de la transposition nationale. Ignorer ces périodes antérieures reviendrait à priver de son sens l’objectif de limitation temporelle poursuivi par le législateur de l’Union européenne. Cette solution assure une sécurité juridique aux ressortissants dont les mesures d’éloignement datent parfois de plusieurs décennies sans aucune limite initiale. L’infraction pénale de séjour irrégulier disparaît mécaniquement lorsque le fondement administratif de l’interdiction d’entrée est devenu illégal au regard du droit.
B. L’inopposabilité d’une dérogation tardive aux garanties de la directive
Un État membre ne peut restreindre le champ d’application de la directive après l’expiration du délai de transposition s’il n’a pas agi. La faculté de ne pas appliquer la directive aux personnes sous sanction pénale doit être exercée au plus tard lors de l’expiration. La Cour juge qu’un État « ne saurait se prévaloir du droit de restreindre le champ d’application personnel » de la directive européenne. Opposer pourtant une telle dérogation aggraverait injustement la situation juridique de l’intéressé qui pouvait déjà invoquer directement les dispositions protectrices européennes. Le retard pris dans la transposition des normes communautaires ne doit jamais nuire aux droits que les particuliers tirent de l’effet direct. Cette rigueur sanctionne la négligence étatique tout en renforçant la primauté des droits fondamentaux garantis par les instruments juridiques de l’Union.
