La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt rendu le 19 septembre 2024, précise les conditions de financement du coût net des obligations de service universel. Cette décision s’inscrit dans un contentieux relatif au caractère inéquitable de la charge supportée par un prestataire désigné pour assurer des services de communications électroniques.
Un opérateur historique fut contraint de fournir le service universel sur une période s’étendant de l’année 1999 à l’année 2009. L’autorité de régulation nationale a ultérieurement réexaminé le caractère injustifié de cette charge financière pour ordonner une répartition du coût net. Elle a alors imposé aux opérateurs de téléphonie mobile de contribuer au financement du coût initialement supporté par le seul prestataire de service fixe.
Saisie de plusieurs recours, la juridiction administrative de premier ressort a annulé la décision de l’autorité de régulation pour un défaut de motivation et d’instruction. Le Conseil d’État d’Italie, saisi en appel, s’interroge sur la possibilité d’imposer cette contribution financière sans démontrer une substituabilité réelle entre les services fixes et mobiles.
Le problème de droit porte sur l’interprétation de l’article 5 de la directive 97/33 et de l’article 13 de la directive 2002/22 concernant le partage des coûts. Les juges doivent déterminer si le mécanisme de répartition peut inclure les opérateurs mobiles indépendamment de l’existence d’un rapport de concurrence directe au sens du droit de la concurrence.
La Cour répond qu’il appartient aux États membres de fixer les critères de la charge excessive en examinant la situation de l’opérateur par rapport à ses concurrents. Le droit de l’Union ne s’oppose pas à l’inclusion des opérateurs mobiles si les principes de non-discrimination et de proportionnalité sont strictement respectés. L’étude de cette décision impose d’analyser l’appréciation du caractère inéquitable de la charge du service universel (I), puis d’examiner les modalités de désignation des contributeurs (II).
I. L’identification du caractère excessif de la charge de service universel
A. Le calcul du coût net comme préalable au constat d’une charge inéquitable
La mise en œuvre d’un mécanisme de financement est subordonnée à la condition que le coût net de la fourniture du service universel soit préalablement calculé. Ce calcul doit démontrer que les obligations imposées représentent une charge inéquitable pour l’organisme désigné par l’État membre pour assurer cette mission de service public.
Les juges soulignent que « ce n’est que sur la base du calcul du coût net de la fourniture du service universel que les autorités nationales peuvent constater » l’iniquité. Cette approche garantit que l’indemnisation n’est pas automatique mais repose sur une réalité comptable vérifiée par une instance indépendante des bénéficiaires du fonds.
Le législateur de l’Union européenne a entendu exclure que tout coût net ouvre systématiquement un droit à une compensation financière pour l’entreprise chargée du service. L’appréciation du caractère inéquitable ou injustifié de la charge constitue donc une étape déterminante qui doit précéder toute décision relative à la répartition des coûts.
B. L’intégration de l’environnement concurrentiel dans l’analyse du préjudice
L’autorité de régulation nationale doit fixer des critères permettant de déterminer si la charge présente un caractère excessif au regard de la capacité de l’entreprise. Cette analyse nécessite un examen particulier de la situation de chaque opérateur concerné en tenant compte de ses caractéristiques propres et de sa situation financière.
La Cour précise que l’évaluation de la situation concurrentielle sur le marché concerné fait partie intégrante des conditions d’application des mécanismes de financement du service. L’autorité compétente doit vérifier si la charge empêche ou rend plus difficile le financement d’investissements dans de nouvelles technologies ou dans des marchés connexes.
Le degré de substituabilité entre les services de téléphonie fixe et mobile constitue un élément pertinent pour évaluer la pression concurrentielle subie par le fournisseur désigné. Toutefois, cette analyse doit aussi prendre en compte l’ensemble des contraintes concurrentielles auxquelles est soumis l’opérateur historique sur le marché des communications électroniques.
II. L’extension légitime du cercle des contributeurs au financement
A. L’absence de condition impérative de substituabilité entre les services
Le droit de l’Union ne subordonne pas la participation des opérateurs mobiles au financement à la constatation d’un rapport de substituabilité parfaite avec la téléphonie fixe. Les directives applicables visent largement les fournisseurs de réseaux et de services de communications électroniques sans exclure d’emblée une catégorie particulière d’entreprises du secteur.
La Cour affirme que les États membres disposent d’une marge d’appréciation pour définir le cercle des participants au mécanisme de répartition du coût net du service. Elle rejette l’argumentation selon laquelle l’absence de concurrence directe entre les réseaux fixes et les réseaux mobiles ferait obstacle à une contribution financière des seconds.
L’objectif de distorsion minimale du marché implique une récupération des contributions d’une manière qui réduit l’incidence de la charge financière supportée par les utilisateurs finals. Une répartition des contributions aussi large que possible permet de diluer le poids économique du service universel sur l’ensemble des acteurs du monde numérique.
B. L’encadrement du mécanisme de répartition par les principes généraux
Le pouvoir discrétionnaire des États membres dans la définition des contributeurs reste strictement encadré par les principes d’objectivité, de transparence, de non-discrimination et de proportionnalité. Toute méthode de répartition doit s’appuyer sur des critères neutres afin d’éviter de favoriser indûment certains acteurs au détriment de leurs concurrents directs.
La réglementation nationale peut imposer une contribution aux opérateurs de téléphonie mobile pourvu qu’elle respecte le besoin de réduire au minimum les distorsions sur le marché. Le principe de proportionnalité permet d’exempter les nouveaux arrivants dont la part de marché n’est pas encore significative au moment de la répartition.
Cette solution consacre la possibilité pour une autorité nationale d’utiliser divers critères d’évaluation de la pression concurrentielle pour justifier une obligation de financement élargie. La neutralité technologique du cadre réglementaire européen favorise ainsi une solidarité sectorielle entre tous les fournisseurs de services de communications accessibles au public.
