La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 2 juillet 2020, un arrêt relatif aux conditions de rétention des ressortissants de pays tiers. Un ressortissant étranger, résidant sur le territoire allemand, a fait l’objet d’une mesure d’éloignement ordonnée par les autorités administratives compétentes en août 2017. Cette décision se fondait sur l’existence d’une menace terroriste grave liée à ses convictions radicales et à ses activités de recrutement pour une organisation criminelle. L’intéressé fut alors placé en rétention au sein d’un établissement pénitentiaire ordinaire afin de préparer son renvoi forcé vers son pays d’origine.
L’Amtsgericht de Francfort-sur-le-Main ordonna ce placement en rétention le 18 août 2017 sur le fondement de la législation nationale relative au séjour des étrangers. Le Landgericht de Francfort-sur-le-Main confirma cette décision le 24 août 2017 en rejetant le recours formé par l’intéressé contre la modalité de sa détention. La juridiction de cassation, saisie par le requérant, décida le 22 novembre 2018 de surseoir à statuer pour interroger la juridiction européenne sur l’interprétation de la directive.
La question posée consistait à déterminer si le droit de l’Union s’oppose à une réglementation nationale permettant le placement en prison d’un étranger menaçant la sécurité. La Cour de justice a répondu par la négative, estimant qu’une menace réelle, actuelle et grave pour la société justifie cette modalité exceptionnelle de rétention administrative.
I. L’admission exceptionnelle de la rétention en milieu pénitentiaire
A. Le primat du placement en centre spécialisé
La directive 2008/115 pose une règle de principe concernant l’hébergement des personnes en instance d’éloignement afin de garantir le respect de leur dignité fondamentale. L’article 16 dispose que « la rétention s’effectue en règle générale dans des centres de rétention spécialisés », limitant ainsi le recours aux structures carcérales. Cette exigence structurelle vise à distinguer clairement le régime administratif de l’éloignement forcé des sanctions pénales classiques appliquées aux délinquants ou aux criminels de droit commun.
La Cour rappelle que la possibilité de déroger à ce principe doit faire l’objet d’une interprétation rigoureuse pour ne pas vider la norme de sa substance. Les juges soulignent que l’emploi des termes « en règle générale » met explicitement en évidence que le législateur européen admettait déjà l’existence d’exceptions potentielles à cette organisation. Le recours aux établissements pénitentiaires demeure donc une solution subsidiaire qui ne saurait devenir la pratique habituelle des États membres dans la gestion des flux migratoires.
B. L’interprétation stricte des dérogations autorisées
Le texte prévoit qu’un État peut recourir à la prison lorsqu’il ne peut placer le ressortissant étranger dans un centre spécialisé par manque de places disponibles. La Cour précise que les situations d’urgence mentionnées à l’article 18 ne constituent pas les seuls motifs susceptibles d’être invoqués pour écarter le placement spécialisé. Elle juge ainsi que ladite directive autorise les États membres « à titre exceptionnel et en dehors des situations expressément visées » à déroger aux modalités ordinaires de rétention.
Cette flexibilité permet de répondre à des circonstances particulières où l’administration se trouve dans l’incapacité matérielle ou sécuritaire d’assurer les objectifs de la politique de retour. Les juges européens imposent toutefois une séparation stricte entre les étrangers retenus et les prisonniers de droit commun afin de préserver la nature administrative de la mesure. Cette condition impérative garantit que la rétention ne se transforme pas en une peine privative de liberté déguisée, contraire aux principes généraux du droit communautaire.
II. L’encadrement de la dérogation par les impératifs de sécurité
A. La menace caractérisée à l’ordre public
L’admission d’un placement en milieu carcéral repose ici sur la dangerosité du comportement individuel de la personne concernée au regard de la sécurité publique nationale. La Cour estime que la notion de danger suppose « l’existence d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société » ou sa sécurité. Les juges considèrent que la protection de l’intégrité corporelle des tiers et la sauvegarde de la sécurité intérieure constituent des motifs légitimes pour justifier cette mesure.
Cette appréciation exige une analyse concrète des faits reprochés, excluant toute application automatique ou généralisée d’une telle dérogation pour des catégories entières de ressortissants étrangers. La juridiction nationale doit alors vérifier si les convictions et les activités terroristes alléguées atteignent le seuil de gravité nécessaire pour écarter le régime de droit commun. La sécurité publique englobe tant la sécurité intérieure que la sécurité extérieure de l’État membre, incluant la survie de la population et le fonctionnement des services publics.
B. La conciliation entre efficacité du retour et droits fondamentaux
La solution rendue par la Cour cherche à préserver l’efficacité des procédures d’éloignement tout en assurant le respect intégral de la dignité des personnes retenues. Les juges affirment que la directive « ne s’oppose pas à une réglementation nationale permettant le placement » en établissement pénitentiaire si l’individu représente une menace pour la collectivité. Cette interprétation fonctionnelle de l’article 16 permet aux autorités nationales de gérer les profils les plus dangereux sans compromettre la sécurité des centres de rétention ordinaires.
Le cadre juridique européen demeure toutefois vigilant sur le respect du principe de proportionnalité entre les moyens utilisés par l’administration et les objectifs de sécurité poursuivis. Chaque décision individuelle doit tenir compte de critères objectifs pour garantir que la privation de liberté s’exerce conformément aux exigences de l’espace de liberté et de justice. La Cour maintient ainsi un équilibre délicat entre la souveraineté sécuritaire des États membres et les garanties fondamentales offertes à chaque ressortissant d’un pays tiers.
