La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt rendu le 2 septembre 2021, précise les conditions d’ouverture de la procédure formelle d’examen des aides d’État. Le litige portait sur la légalité d’une décision de non-objection concernant un régime de marché de capacité notifié par un État membre. L’autorité de concurrence avait autorisé cette mesure après une phase préliminaire d’un mois, précédée toutefois d’échanges techniques importants durant la pré-notification. Le Tribunal de l’Union européenne, par un arrêt du 15 novembre 2018, avait annulé cette autorisation en raison de l’existence de doutes sérieux sur la compatibilité. L’institution a formé un pourvoi, contestant la qualification juridique des faits retenue par les premiers juges pour caractériser ces difficultés sérieuses. La question posée à la Cour concernait l’influence de la durée et de la complexité des échanges pré-décisionnels sur l’obligation d’ouvrir une enquête approfondie. La juridiction suprême censure l’analyse du Tribunal en rappelant la distinction impérative entre les phases informelle et formelle de l’examen des aides d’État.
I. La délimitation stricte de la notion de difficultés sérieuses
A. L’insuffisance des indices tirés des caractéristiques de la mesure
La Cour de justice rappelle que la légalité d’une décision de non-objection dépend de l’existence objective de doutes quant à la compatibilité de l’aide. Ces doutes obligent l’autorité à ouvrir la procédure formelle d’examen afin de permettre aux parties intéressées de présenter leurs observations. Le Tribunal avait estimé que le caractère significatif, complexe et nouveau de la mesure constituait un indice de l’existence de telles difficultés sérieuses. La Cour de justice invalide toutefois cette position en affirmant que « l’importance d’une aide ne saurait, en elle‑même, être constitutive de difficultés sérieuses ». La complexité technique d’un dossier peut justifier une durée d’examen prolongée sans pour autant rendre obligatoire le déclenchement d’une enquête contradictoire. Une telle solution protège la marge d’appréciation de l’autorité administrative lors de la phase préliminaire d’examen des mesures qui lui sont notifiées. Elle évite que toute mesure d’envergure ou innovante ne soit systématiquement soumise à une procédure longue dont l’utilité n’est pas toujours démontrée.
B. L’autonomie procédurale de la phase de pré-notification
Le Tribunal avait considéré que la longueur des contacts intervenus avant la notification officielle constituait un indice supplémentaire de l’existence de doutes sérieux. La Cour de justice rejette fermement cette analyse en soulignant que « l’objectif essentiel de la phase de pré-notification est de garantir la conformité du formulaire de notification ». Ces échanges informels permettent à l’État membre de modifier son projet pour résoudre d’éventuels problèmes de fond avant le dépôt officiel du dossier. La juridiction précise alors que la durée de ces contacts préparatoires ne saurait être assimilée à celle de la procédure préliminaire d’examen. Il est ainsi jugé que « les circonstances de la phase de pré-notification ne peuvent constituer des indices d’éventuelles difficultés soulevées par la mesure notifiée ». Cette distinction préserve l’efficacité des discussions confidentielles entre les services de l’institution et les autorités nationales lors de l’élaboration des projets. Une solution contraire découragerait toute coopération étroite durant la mise en état de la notification par crainte d’une sanction contentieuse.
II. L’encadrement de l’obligation d’instruction de l’autorité de concurrence
A. La limitation de la recherche d’office d’informations pertinentes
Le juge de première instance avait reproché à l’autorité de ne pas avoir diligenté sa propre instruction pour vérifier le potentiel réel de certaines technologies. La Cour de justice censure ce raisonnement en rappelant que la légalité d’une décision s’apprécie au regard des éléments dont l’institution disposait. Certes, l’autorité doit mener une procédure diligente en tenant compte des informations qui apparaissaient pertinentes et dont elle aurait pu obtenir la production. Néanmoins, il ne saurait lui être imposé de « rechercher, de sa propre initiative et à défaut de tout indice en ce sens, toutes les informations ». La seule existence d’un élément d’information potentiellement utile dans le domaine public ne suffit pas à démontrer une carence de l’instruction. La Cour affirme que « la seule existence d’un élément d’information potentiellement pertinent dont la Commission n’avait pas connaissance […] ne saurait démontrer l’existence de difficultés sérieuses ». Le contrôle juridictionnel reste ainsi cantonné à la vérification de la cohérence de l’examen au regard des doutes que les pièces du dossier devaient susciter.
B. La validation de la neutralité technologique du mécanisme d’aide
Statuant sur le fond après annulation, la Cour examine les critiques relatives au traitement différencié des opérateurs de gestion de la demande d’électricité. Elle valide l’analyse de l’autorité concernant la durée des contrats de capacité et les modalités de recouvrement des coûts du régime. Les juges soulignent que l’obligation de neutralité technologique n’impose pas un soutien identique à toutes les solutions techniques si leurs caractéristiques diffèrent. L’autorité n’était pas tenue de vérifier si la méthode choisie était la meilleure possible par rapport à des projets antérieurs de l’État. La décision attaquée est jugée suffisamment motivée dès lors qu’elle énonce les raisons pour lesquelles aucune difficulté sérieuse n’a été identifiée. La Cour rejette donc le recours en annulation en considérant que les arguments soulevés ne démontraient pas l’existence de doutes objectifs à l’époque. Cette décision renforce la sécurité juridique des actes autorisant des régimes d’aides complexes en limitant les causes de nullité fondées sur l’insuffisance d’instruction. Elle consacre une vision pragmatique des procédures européennes de contrôle des aides en privilégiant la clarté du dispositif sur l’exhaustivité de l’enquête.
