La Cour de justice de l’Union européenne, siégeant à Luxembourg, a rendu un arrêt le 20 avril 2023 concernant la recevabilité du recours contre une enquête de concurrence.
Une entreprise de vente en ligne faisait l’objet d’une investigation de l’organe exécutif de l’Union pour un éventuel abus de position dominante sur le marché de détail.
L’acte d’ouverture excluait le territoire d’un État membre des investigations car le régulateur national de ce pays menait déjà une procédure sur des faits partiellement similaires.
La société a saisi le Tribunal de l’Union européenne, établi à Luxembourg, d’un recours en annulation rejeté par une ordonnance en date du 14 octobre 2021 dans l’affaire T-19/21.
Un pourvoi a été formé devant la Cour de justice de l’Union européenne afin d’obtenir l’annulation de cette ordonnance pour une prétendue violation du droit de l’Union.
Le litige porte sur le point de savoir si l’exclusion d’une zone géographique du périmètre d’enquête modifie de façon caractérisée la situation juridique de l’entreprise visée par l’organe.
Le juge rejette le pourvoi en confirmant que la décision litigieuse ne constitue pas un acte attaquable susceptible de faire l’objet d’un recours direct en annulation devant la juridiction.
La Cour valide ainsi le raisonnement fondé sur l’absence de droit au dessaisissement automatique des autorités nationales par l’ouverture d’une enquête par l’organe exécutif de l’Union.
L’examen de cette solution conduit à analyser la nature préparatoire de l’acte d’ouverture puis l’encadrement des effets protecteurs liés au dessaisissement des instances de régulation nationales.
I. La confirmation du caractère préparatoire de l’acte d’ouverture d’une procédure de concurrence.
A. L’absence d’effets juridiques obligatoires autonomes.
Le juge rappelle qu’un acte d’ouverture d’une procédure d’application du droit de la concurrence ne produit en principe que des effets propres à la phase d’instruction.
L’arrêt énonce qu’un tel acte « n’affecte pas, en dehors de leur situation procédurale, la situation juridique des parties requérantes » au sens des traités européens en vigueur.
La Cour rejette l’argumentation selon laquelle l’exclusion d’un territoire géographique conférerait à cette décision un caractère définitif ou un effet juridique indépendant pour l’entreprise concernée.
Cette solution garantit que seules les mesures fixant définitivement la position de l’institution à la fin de la procédure peuvent faire l’objet d’un contrôle juridictionnel effectif.
B. Le maintien de la distinction entre actes de procédure et décisions définitives.
L’exercice des droits de la défense se trouve pleinement préservé par l’aménagement de la procédure sans nécessiter la contestation immédiate de chaque étape technique de l’instruction.
La Cour précise que cette phase « vise précisément à permettre aux entreprises concernées de faire connaître leur point de vue » avant toute intervention finale de l’autorité compétente.
L’exclusion d’un État du périmètre d’enquête ne constitue pas une atteinte aux garanties procédurales mais une modalité technique de l’exercice des compétences de l’administration de l’Union.
L’absence de modification caractérisée de la situation juridique de l’opérateur économique justifie donc l’irrecevabilité du recours dirigé contre un acte de nature purement préparatoire en droit.
La reconnaissance du caractère préparatoire de l’acte d’ouverture s’accompagne d’une définition stricte des conditions de mise en œuvre de la protection contre les poursuites nationales parallèles.
II. L’encadrement des effets protecteurs attachés au dessaisissement des autorités nationales.
A. Le caractère conditionnel de la protection contre les poursuites parallèles.
Le texte législatif relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévoit le dessaisissement des autorités nationales lors de l’intervention de l’organe central de régulation européenne.
La Cour juge que cette protection « ne trouve à s’appliquer que dans l’hypothèse de poursuites parallèles » visant les mêmes conduites sur les mêmes marchés de produits.
L’entreprise ne saurait donc invoquer un droit acquis à la protection contre des procédures nationales si l’autorité centrale n’a pas ouvert d’enquête sur le territoire géographique concerné.
Le dessaisissement n’est qu’une conséquence automatique de l’action de l’administration européenne et non une garantie dont l’entreprise pourrait exiger l’activation immédiate à son seul profit exclusif.
B. La reconnaissance d’une large marge d’appréciation de l’organe exécutif dans la délimitation de l’enquête.
La juridiction souligne que les entreprises ne disposent d’aucun droit « n’impliquait aucun droit, au bénéfice d’une entreprise, à voir une affaire traitée intégralement » par une seule instance.
Imposer une couverture géographique totale limiterait indûment la marge d’appréciation dont dispose l’administration pour définir l’objet et l’étendue géographique de ses propres investigations économiques et juridiques.
La décision d’ouvrir une procédure dépend de priorités internes et d’une gestion optimale du réseau des autorités publiques en charge de la surveillance de la concurrence européenne.
La Cour confirme la liberté de l’institution de coordonner son action avec les régulateurs nationaux sans contrainte procédurale excessive lors de la phase initiale d’ouverture d’enquête officielle.
