La Cour de justice de l’Union européenne, par un arrêt rendu le 24 octobre 2024, précise l’articulation entre le contrôle de constitutionnalité national et le droit de l’Union. Le litige concerne des sociétés titulaires de concessions pour la gestion de jeux en ligne contestant de nouvelles obligations imposées par une réforme législative nationale. Ces opérateurs refusent de signer des avenants modifiant leurs contrats initiaux, invoquant une violation de la liberté d’établissement et du principe de confiance légitime. Le Conseil d’État d’Italie, saisi en dernier ressort, s’interroge sur son obligation de saisir le juge européen après une décision de sa juridiction constitutionnelle. La question posée porte sur l’autonomie de l’obligation de renvoi préjudiciel et sur la validité de mesures nationales modifiant unilatéralement les conditions de concessions en cours. La Cour affirme la primauté de l’article 267 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et admet la compatibilité des réformes sous réserve de proportionnalité.
I. L’autorité maintenue de l’obligation de renvoi préjudiciel de dernier ressort
A. L’indépendance du mécanisme de renvoi face au contrôle constitutionnel interne
La juridiction de dernier ressort doit interroger le juge européen malgré l’existence d’une décision préalable rendue par une juridiction constitutionnelle sur une question similaire. La Cour souligne que « l’article 267, paragraphe 3, TFUE doit être interprété en ce sens que la juridiction nationale […] est tenue, en principe, de procéder au renvoi préjudiciel ». Cette obligation s’impose même si la norme de référence nationale présente un contenu analogue à celui des dispositions du droit de l’Union. Le juge national ne saurait se soustraire à sa mission de gardien de l’uniformité du droit européen en se retranchant derrière une analyse constitutionnelle. La clarté de la règle européenne doit être appréciée de manière autonome par rapport aux interprétations données par les plus hautes instances juridiques nationales.
B. La préservation de l’unité d’interprétation du droit de l’Union
Le dialogue entre les juges assure que les droits conférés par les traités ne soient pas altérés par des spécificités procédurales ou institutionnelles propres aux États. La Cour rappelle que le contrôle de constitutionnalité ne remplace jamais l’examen de validité ou d’interprétation requis par les traités européens dans les litiges transfrontaliers. Une juridiction dont les décisions sont sans recours ne peut être dispensée de sa saisine que si la question soulevée est dénuée de tout doute raisonnable. Cette exigence garantit une application cohérente des libertés de circulation sur l’ensemble du territoire des États membres sans aucune interférence des dualismes juridictionnels. L’uniformité du droit communautaire constitue ainsi le fondement de la coopération loyale entre la Cour de justice et les tribunaux nationaux de dernier ressort.
II. La validité conditionnée des mesures de régulation des concessions de jeux
A. La flexibilité du cadre contractuel face aux impératifs de régulation
Les libertés économiques ne font pas obstacle à l’imposition de nouvelles conditions d’exercice de l’activité au moyen d’un avenant au contrat de concession existant. Les juges considèrent que « les articles 49 et 56 TFUE ainsi que le principe de la confiance légitime » permettent une évolution législative modifiant les engagements contractuels en cours. Un opérateur économique prudent doit s’attendre à ce que le cadre réglementaire des jeux de hasard évolue pour répondre à des objectifs de politique publique. La modification des conditions initialement convenues n’est donc pas interdite par principe lorsque l’administration cherche à adapter le marché aux nouvelles exigences de sécurité. Cette approche pragmatique permet à l’État de conserver un pouvoir de direction sur des secteurs sensibles tout en respectant les principes fondamentaux de stabilité.
B. L’exigence de proportionnalité des restrictions aux libertés économiques
L’admission des mesures restrictives reste strictement subordonnée à l’existence de « raisons impérieuses d’intérêt général » justifiant l’atteinte portée à la liberté d’établissement ou de prestation. La réglementation doit être propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi sans excéder ce qui est strictement nécessaire pour atteindre cette finalité sociale. Il appartient à la juridiction nationale de vérifier concrètement si les charges imposées aux concessionnaires ne sont pas disproportionnées par rapport aux buts de lutte contre la criminalité. La protection de la confiance légitime ne saurait toutefois interdire toute adaptation du droit positif lorsque des motifs supérieurs de protection de l’ordre public sont invoqués. Le juge de renvoi devra donc mesurer l’équilibre entre les intérêts économiques des opérateurs privés et les besoins de protection de la société civile.
