La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 20 janvier 2022, un arrêt relatif à l’enregistrement d’une proposition d’initiative citoyenne européenne. Cette décision précise les conditions dans lesquelles l’institution doit apprécier la recevabilité d’une telle démarche au regard de ses attributions législatives. En juillet 2013, un comité de citoyens a soumis une proposition visant à améliorer la protection des personnes appartenant à des minorités nationales. L’organe exécutif a d’abord rejeté cette demande avant qu’une première annulation contentieuse ne le contraigne à un enregistrement partiel en mars 2017. Un État membre a alors sollicité l’annulation de cet enregistrement devant le Tribunal de l’Union européenne, lequel a rejeté le recours par un arrêt du 18 juin 2019. L’État membre requérant a formé un pourvoi en invoquant notamment une violation du principe d’attribution des compétences et une insuffisance de motivation. Le litige porte sur la capacité de l’institution à enregistrer une initiative dont les objectifs recoupent les valeurs fondamentales de l’Union. La Cour devait déterminer si l’enregistrement d’une proposition d’acte peut se fonder sur une analyse abstraite sans méconnaître les traités européens. Elle rejette le pourvoi en confirmant que les actes de l’Union peuvent légitimement tendre au respect des valeurs mentionnées à l’article 2 du traité.
I. La validation du contrôle restreint lors de l’enregistrement de l’initiative citoyenne
A. L’accessibilité facilitée de l’initiative comme principe directeur
La Cour rappelle que l’enregistrement d’une initiative citoyenne obéit à une procédure spécifique destinée à favoriser la participation démocratique au sein de l’Union. Elle souligne que les conditions d’enregistrement doivent être interprétées afin d’assurer une « accessibilité facile à l’initiative citoyenne européenne ». L’institution ne peut refuser l’enregistrement que si la proposition se situe « manifestement en dehors du cadre des attributions » de l’organe sollicité. Ce contrôle préliminaire limite le pouvoir d’appréciation de l’administration pour ne pas entraver indûment le débat politique entre les citoyens. La décision d’enregistrement ne préjuge en rien de l’adoption finale de l’acte ni de sa validité juridique au fond.
Cette vérification de la compétence s’opère selon une méthodologie rigoureuse qui privilégie l’examen de la nature des mesures suggérées par les citoyens.
B. La conformité abstraite des mesures proposées aux traités
L’analyse de l’institution au stade de l’enregistrement se borne à une vérification objective et abstraite des mesures envisagées par les organisateurs. La Cour précise que l’organe compétent examine si les mesures « envisagées dans l’abstrait, pourraient être prises sur le fondement des traités ». Cette étape ne requiert pas une démonstration exhaustive de la base juridique appropriée pour chaque mesure proposée dans l’initiative. L’institution doit simplement constater qu’un lien potentiel existe entre l’objet de la demande et les compétences d’attribution de l’Union. Une telle approche préserve la distinction nécessaire entre la phase de recevabilité administrative et la phase ultérieure de la proposition législative.
L’admission de l’initiative repose sur une compréhension renouvelée de la hiérarchie entre les principes constitutionnels et les domaines d’action technique.
II. L’articulation entre les valeurs de l’Union et le principe d’attribution des compétences
A. La prise en compte des valeurs dans l’exercice des compétences matérielles
L’arrêt clarifie le rôle des valeurs fondamentales, telles que le respect des minorités, dans la définition des actions législatives de l’Union. Le juge estime que « pour autant qu’ils sont valablement fondés sur une base juridique, les actes de l’Union peuvent également tendre au respect des valeurs de l’Union ». Cette interprétation rejette l’idée que les valeurs du traité constitueraient un domaine de compétence autonome et exclusif de toute autre intervention. Elles irriguent néanmoins l’ensemble des politiques communes dès lors qu’une base légale spécifique permet l’intervention des institutions européennes. La protection des minorités devient ainsi un objectif transversal s’inscrivant dans les domaines de compétences déjà attribués par les textes.
La validité de ce raisonnement structurel dépend toutefois de la clarté des motifs exposés par l’institution dans son acte de décision initial.
B. L’intégrité de l’obligation de motivation au stade de l’enregistrement
La Cour valide la motivation de l’institution qui s’est limitée à exposer de manière générique les domaines d’intervention possibles de l’Union. Elle considère que la motivation doit être « adaptée à la nature de l’acte en cause » et faire apparaître clairement le raisonnement suivi. Une exposition succincte des domaines correspondant aux demandes des organisateurs suffit à informer l’État membre requérant des justifications de la mesure. Le Tribunal n’a donc pas commis d’erreur en jugeant que l’institution n’était pas tenue à une analyse exhaustive des faits. Cette solution consacre la proportionnalité de l’obligation de motivation lors des phases initiales de la procédure de démocratie participative.
