La Cour de justice de l’Union européenne a rendu, le 30 janvier 2020, une décision majeure sur l’articulation entre les marchés publics et la sécurité alimentaire. Un pouvoir adjudicateur a organisé deux procédures d’appel d’offres pour l’achat d’aide alimentaire, exigeant des candidats une attestation d’autorisation d’exploitation délivrée par une autorité locale. Un organisme de contrôle financier a ultérieurement ordonné une correction financière au motif que cette exigence restreignait injustement l’accès des soumissionnaires établis dans d’autres États membres. L’entité organisatrice a contesté cette décision devant le tribunal administratif de Tallinn, invoquant la nécessité technique de disposer d’installations nationales pour assurer la sécurité sanitaire. La Cour d’appel de Tallinn, saisie du litige en second lieu, a sursis à statuer pour interroger la juridiction européenne sur la validité de ces critères de qualification. Le problème de droit consiste à savoir si un pouvoir adjudicateur peut imposer une autorisation nationale dès le dépôt de l’offre malgré la détention d’agréments équivalents. La Cour juge que les articles 2 et 46 de la directive 2004/18 s’opposent à une telle exigence et rejette l’application du principe de protection de la confiance légitime.
I. L’interdiction des barrières locales lors de la sélection qualitative des soumissionnaires
A. La prévalence du principe de reconnaissance mutuelle des qualifications
Le droit de l’Union européenne impose une distinction nette entre les critères de sélection qualitative et les conditions d’exécution du marché public lors de la procédure d’attribution. La Cour précise que l’exigence de disposer d’un agrément spécifique dès le dépôt de l’offre constitue une modalité d’appréciation de l’aptitude technique des candidats. Elle rappelle que « le principe de reconnaissance mutuelle des qualifications prévaut au stade de la sélection des soumissionnaires » afin de garantir une concurrence effective entre les opérateurs. L’article 46 de la directive 2004/18 permet aux soumissionnaires de prouver leur capacité professionnelle en fournissant des certificats émanant des autorités compétentes de leur État membre d’origine. Cette disposition vise à empêcher que des formalités administratives superflues ne découragent les entreprises étrangères de participer à des consultations lancées par d’autres administrations nationales.
B. L’incompatibilité des exigences d’enregistrement nationales avec la liberté de prestation de services
L’obligation d’obtenir un enregistrement local avant même l’attribution définitive du marché porte une atteinte disproportionnée aux principes de liberté d’établissement et de libre prestation de services. La juridiction souligne que subordonner la participation à la possession d’une autorisation d’établissement préalable « aurait pour conséquence d’enlever tout effet utile à l’article 56 TFUE ». Cette exigence est jugée discriminatoire car elle impose des charges supplémentaires aux opérateurs non établis sur le territoire national, faussant ainsi l’égalité de traitement entre les candidats. Le pouvoir adjudicateur ne saurait justifier une telle restriction par la volonté de réduire les risques de mauvaise exécution alors que d’autres moyens moins contraignants existent. La décision affirme ainsi que le choix de s’implanter durablement dans l’État d’exécution appartient exclusivement au soumissionnaire sur la base de ses propres calculs économiques.
II. L’application rigoureuse du droit de l’Union face aux spécificités sectorielles et institutionnelles
A. La conciliation entre sécurité alimentaire et libre circulation des marchandises
L’argument tiré de la spécificité des denrées alimentaires et de la nécessité de contrôles sanitaires stricts ne permet pas de déroger aux règles fondamentales du marché intérieur. La Cour analyse le règlement 852/2004 et conclut que l’objectif de sécurité sanitaire doit être concilié avec celui de la libre circulation des denrées alimentaires. Elle retient que « l’enregistrement ou l’agrément obtenu dans un État membre doit permettre à son titulaire de distribuer des denrées alimentaires dans un autre État membre ». Les autorités locales conservent le droit de contrôler la distribution effective, mais elles ne peuvent exiger une autorisation supplémentaire préalable au stade de la passation. Cette solution consacre une présomption d’aptitude pour tout opérateur déjà agréé dans son pays d’origine, garantissant ainsi la fluidité des échanges commerciaux européens. La sécurité alimentaire repose sur une responsabilité partagée entre les exploitants et une coopération administrative efficace entre les différentes autorités nationales compétentes.
B. L’exclusion de la confiance légitime au profit de la légalité communautaire
Le respect de la légalité européenne prime sur les assurances éventuellement fournies par des organismes nationaux lors de l’application de procédures contraires au droit de l’Union. Le pouvoir adjudicateur invoquait le principe de protection de la confiance légitime en se fondant sur les conclusions favorables de deux audits financiers réalisés précédemment. La Cour écarte ce moyen en invoquant la conception unitaire de l’État, laquelle « exclut, par principe, qu’une autorité nationale puisse se prévaloir du principe du droit de l’Union ». Une erreur d’interprétation commise par une branche de l’administration ne saurait créer un droit acquis à la poursuite d’une pratique jugée illégale au regard des traités. Cette rigueur institutionnelle assure l’uniformité du droit européen et empêche que des dysfonctionnements internes ne servent de justification au maintien de barrières protectionnistes. L’intérêt supérieur de la conformité aux normes communautaires justifie ainsi l’application rétroactive des corrections financières nécessaires au rétablissement de la légalité.
