La Cour de justice de l’Union européenne, siégeant à Luxembourg, a rendu le 21 décembre 2016 une décision fondamentale concernant l’application territoriale des accords internationaux. Ce litige porte sur la validité d’un acte approuvant un accord de libéralisation commerciale conclu entre l’Union européenne et un État tiers.
Les faits trouvent leur origine dans la conclusion, en 2010, d’un instrument juridique relatif aux mesures de libéralisation réciproques en matière de produits agricoles. Un mouvement de libération nationale a introduit un recours en annulation contre cet acte, arguant de son application illicite au territoire du Sahara occidental.
Saisie en première instance, le Tribunal de l’Union européenne a, par un arrêt du 10 décembre 2015, accueilli partiellement cette demande d’annulation de l’acte litigieux. En effet, les juges du fond ont estimé que l’accord s’appliquait effectivement au Sahara occidental, justifiant ainsi l’intérêt à agir de l’organisation requérante.
Une institution de l’Union a formé un pourvoi devant la Cour de justice afin d’obtenir l’annulation de cette décision rendue par les premiers juges. Elle soutient principalement que la juridiction a commis une erreur de droit en interprétant l’accord de libéralisation comme étant applicable juridiquement à ce territoire.
La Cour de justice devait ainsi déterminer si un accord international mentionnant le territoire d’un État tiers peut inclure, sans clause expresse, un territoire spécifique. Elle s’interroge sur la portée des principes d’autodétermination et de l’effet relatif des traités dans l’interprétation des engagements extérieurs de l’Union.
La juridiction suprême annule l’arrêt attaqué en jugeant que le Sahara occidental possède un statut séparé et distinct en vertu de la charte des Nations unies. Par conséquent, elle conclut que l’accord ne peut être interprété comme incluant ce territoire, rendant ainsi le recours initial irrecevable.
L’analyse de cette décision suppose d’étudier l’interprétation rigoureuse du champ d’application territorial des accords internationaux (I) avant d’envisager la préservation nécessaire du statut des territoires non autonomes (II).
I. L’interprétation rigoureuse du champ d’application territorial des accords internationaux
La Cour de justice censure le raisonnement du premier juge en rappelant les règles classiques d’interprétation des traités fondées sur le droit international. Elle refuse de déduire une volonté commune des parties à partir d’une simple pratique administrative dépourvue de base juridique claire et explicite.
A. La primauté des règles du droit international coutumier
Le juge de l’Union souligne que tout accord doit être interprété de bonne foi conformément au sens ordinaire à attribuer aux termes du traité. Cette exigence impose de tenir compte de « toute règle pertinente de droit international applicable dans les relations entre les parties » contractantes à l’accord.
Le droit international dispose qu’un traité lie chaque partie à l’égard de l’ensemble de son territoire, sauf si une intention différente est établie. Toutefois, la Cour considère que le terme « territoire » désigne l’espace géographique sur lequel l’État exerce la plénitude de ses compétences souveraines reconnues.
B. L’exclusion d’un consentement tacite à l’extension territoriale
La juridiction de première instance avait estimé que les institutions de l’Union avaient accepté implicitement l’application de l’accord par leur connaissance d’une pratique effective. Néanmoins, la Cour rejette cette analyse en affirmant qu’une telle omission ne saurait valoir consentement à une modification du champ d’application.
Elle précise que « l’accord de libéralisation ne pouvait pas être compris, au moment de sa conclusion, en ce sens que son champ d’application territorial incluait le territoire ». L’absence de clause d’exclusion ne permet pas de présumer une extension géographique contraire aux principes essentiels régissant les relations internationales.
Cette rigueur interprétative sert de fondement à la reconnaissance pleine et entière de la spécificité juridique des territoires dont la souveraineté internationale demeure encore incertaine.
II. La consécration du statut séparé et distinct du Sahara occidental
La solution retenue par la Cour repose sur la force obligatoire du principe d’autodétermination des peuples et sur l’effet relatif des traités internationaux. Cette approche protège les intérêts des populations locales contre toute ingérence juridique résultant d’accords auxquels elles n’ont pas consenti de manière libre.
A. Le respect impératif du principe d’autodétermination
La Cour rappelle que le droit à l’autodétermination constitue un principe de droit international coutumier applicable à tous les territoires non autonomes selon les Nations unies. Ce principe crée des obligations opposables à tous et impose de reconnaître au Sahara occidental un « statut séparé et distinct » de l’État tiers.
L’arrêt souligne que les termes de l’accord d’association ne peuvent être interprétés de sorte que ce territoire soit inclus dans son champ d’application géographique. Dès lors, une interprétation contraire méconnaîtrait la réalité juridique internationale de cette zone qui ne fait pas partie intégrante du territoire souverain concerné.
B. L’application du principe de l’effet relatif des traités
La juridiction communautaire invoque la règle selon laquelle les traités ne doivent ni nuire ni profiter à des sujets tiers sans leur consentement exprès préalable. Elle affirme avec force que « le peuple du Sahara occidental doit être regardé comme étant un tiers au sens du principe de l’effet relatif ».
Toute mise en œuvre de l’accord sur ce territoire nécessiterait donc le consentement de la population locale, indépendamment de l’éventuelle existence de bénéfices économiques réels. En l’absence d’une telle manifestation de volonté, l’accord est inapplicable au Sahara occidental, privant ainsi l’organisation requérante de toute qualité pour agir.
